Relazione Difensore Civico al Consiglio Regionale - Anno 2016

Anni precedenti

1) NORMATIVA DI RIFERIMENTO
  • Costituzione della Repubblica Italiana (art. 97)
  • Statuto della Regione Piemonte (art. 71)
  • L.r. 9.12.81, n.50, Istituzione dell'Ufficio del Difensore Civico (modificata da L.r. 6.3.00, n. 17).
  • L.r. 24.4.85, n. 47 - Norme relative all'estensione delle competenze del Difensore Civico alle strutture amministrative del Servizio Sanitario e delle U.S.L. operanti nel territorio regionale.
  • L. 5.2.92, n. 104 - Legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i doveri delle persone handicappate (art.36).
  • L. 15.5.97, n. 127 - Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo (art. 16).
  • D.lgs. 18.8.00, n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali (art. 136).
  • L. 24.11.2000 n. 340 - Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di provvedimenti amministrativi (art. 15)
COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA
Art. 97

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

STATUTO DELLA REGIONE PIEMONTE
Art. 71

Con legge regionale è istituito l'Ufficio del Difensore Civico. La legge regola le modalità della nomina del Difensore Civico, i suoi compiti nonché i modi di esercizio degli stessi.

ISTITUZIONE DELL'UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO

Legge regionale 9.12.81, n. 50, pubblicata sul B.U.R. Piemonte n. 50 del 16.12.81
(modificata da L.r. 6.3.00, n. 17, B.U. n. 10 dell'8.3.00)

Art. 1
(Istituzione dell'Ufficio del Difensore Civico)

Presso il Consiglio Regionale è istituito l'Ufficio del Difensore Civico. Il Difensore Civico non è sottoposto ad alcuna forma di dipendenza gerarchica o funzionale ed esercita le sue funzioni in piena indipendenza. Le modalità di nomina e revoca del titolare dell'ufficio di Difensore Civico, i poteri relativi e le modalità del loro esercizio sono disciplinati esclusivamente dalla presente legge.

Art. 2
(Compiti del Difensore Civico)

Il Difensore Civico ha il compito di tutelare il cittadino nell'ottenere dall'Amministrazione regionale quanto gli spetta di diritto.
Il Difensore Civico può intervenire nei confronti degli uffici dell'Amministrazione regionale, degli Enti pubblici regionali e di tutte le Amministrazioni pubbliche che esercitino deleghe regionali, limitatamente al contenuto di tali deleghe.
Il Difensore Civico, limitatamente ai casi in cui la Regione si avvalga degli uffici di Enti locali per l'attuazione di leggi regionali, ai sensi dell'art. 68 dello Statuto può intervenire nei confronti degli uffici interessati degli Enti locali. Nello svolgimento di questa azione il Difensore Civico rileva le eventuali irregolarità, negligenze o ritardi, valutando anche legittimità e merito degli atti amministrativi inerenti ai problemi a lui sottoposti e suggerendo mezzi e rimedi per la loro eliminazione.
Il Difensore Civico non può interferire direttamente nell'espletamento dei compiti amministrativi, partecipando all'elaborazione di atti e provvedimenti.

Art. 3
(Diritto di iniziativa)

Il Difensore Civico interviene normalmente su istanza di chi, avendo richiesto all'Amministrazione regionale ed alle Amministrazioni di cui al precedente articolo 2, 2° comma, un atto dovuto, non lo abbia ottenuto senza giustificato motivo. Il Difensore Civico può intervenire anche di propria iniziativa, a fronte di casi di particolare rilievo che in ogni modo siano a sua conoscenza.
L'azione del Difensore Civico può essere estesa d'ufficio a procedimenti ed atti di natura e contenuto identici a quelli oggetto della richiesta del reclamante, al fine di risolvere analoghe situazioni.

Art. 4
(Modalità e procedura d'intervento)

Il Difensore Civico, alla richiesta di iniziativa proposta da un cittadino, valuta se siano state esperite le ordinarie vie di rapporto con l'Amministrazione e, qualora questo sia avvenuto, valuta la fondatezza del reclamo. Al sussistere di entrambe le condizioni, apre una procedura rivolta ad accertare la situazione cui la richiesta si riferisce.
Il Difensore Civico chiede al funzionario coordinatore, o al responsabile di servizio, all'ambito delle cui responsabilità si riferisce la questione trattata, di procedere congiuntamente all'esame della pratica, nel termine di 15 giorni, informandone il Presidente della Giunta. In occasione di tale esame, il Difensore Civico stabilisce, tenuto conto delle esigenze dell'ufficio, il termine massimo per la definizione della pratica, dandone immediata notizia, insieme con le proprie motivate conclusioni e i propri rilievi, al reclamante, al funzionario coordinatore o al responsabile del servizio competente ed al Presidente della Giunta.
Le conclusioni ed i rilievi del Difensore Civico sono comunicati altresì al Presidente del Consiglio Regionale che provvede ad interessare tempestivamente le Commissioni consiliari competenti per materia. Le questioni sollevate dalle conclusioni del Difensore Civico possono essere discusse dalle Commissioni consiliari e, nei casi di particolare importanza dal Consiglio Regionale, secondo le norme del Regolamento di quest'ultimo. Il Regolamento prevede altresì le modalità di audizione del Difensore Civico e dei funzionari interessati.
Il funzionario coordinatore o responsabile del servizio cui la pratica pertiene è tenuto a dare comunicazione al Difensore Civico dell'avvenuta definizione della pratica entro il termine massimo fissato.
Il Difensore Civico, qualora nell'esercizio delle proprie funzioni istituzionali rilevi o abbia notizia che nell'operato di altre amministrazioni relativamente all'esercizio di deleghe regionali si verifichino anomalie o disfunzioni comunque incidenti sulla regolarità dell'attività regionale amministrativa diretta o delegata, ne riferisce al Consiglio Regionale ai sensi di quanto disposto al precedente 3° comma.

Art. 4 bis (1)
(Attività decentrata sul territorio)

Lo svolgimento delle funzioni da parte del Difensore Civico può avere luogo in sedi regionali decentrate ovvero presso capoluoghi di Provincia o Enti locali previa intesa con i medesimi.

Art. 5
(Sospensione del procedimento)

La presentazione del reclamo al Difensore Civico è indipendente dalla proposizione di ricorsi giurisdizionali o di ricorsi amministrativi. Tuttavia il Difensore Civico, quando lo ritenga opportuno, può sospendere il procedimento di fronte a sé, in attesa della pronuncia sui ricorsi suddetti.

Art. 6
(Obbligo di segnalazione di reati all'Autorità Giudiziaria)

Il Difensore Civico che, nell'esercizio delle sue funzioni, venga a conoscenza di fatti costituenti reato, ha l'obbligo di farne rapporto all'Autorità Giudiziaria.

Art. 6 bis (2)
(Rappresentanza processuale)

La rappresentanza in giudizio della Regione nelle controversie e nei ricorsi aventi oggetto provvedimenti del Difensore Civico spetta al Presidente della Giunta regionale.
L'eventuale costituzione in giudizio è deliberata dalla Giunta regionale previo parere del Difensore Civico, il quale trasmette al Presidente della Giunta gli atti relativi al provvedimento impugnato.

(1) Articolo aggiunto dall'art. 1 della L.r. 17/2000
(2) Articolo aggiunto dall'art. 2 della L.r. 17/2000

Art. 7
(Diritto di informazioni del Difensore Civico)

Il Difensore Civico, al fine dell'adempimento dei suoi compiti, può richiedere documenti e sentire funzionari. La richiesta di documenti e di audizione è trasmessa al coordinatore o al responsabile di servizio di cui agli artt. 23 e 24 della L.r. 20 febbraio 1979, n. 6, nell'ambito delle cui responsabilità si riferisce la questione trattata.
Nessun diniego e nessun segreto d'ufficio può essere opposto alle richieste del Difensore Civico.

Art. 8
(Relazione del Difensore Civico)

Il Difensore Civico invia ogni anno, entro il 31 gennaio, al Consiglio Regionale una relazione sugli accertamenti espletati, sui risultati di essi e sui rimedi organizzativi e normativi di cui intende segnalare la necessità. Essa è altresì inviata agli organi di controllo sull'attività amministrativa regionale e sull'attività amministrativa degli Enti locali.
La relazione del Difensore Civico è sottoposta a discussione del Consiglio Regionale, secondo le norme del Regolamento interno.
In ogni momento il Difensore Civico può inviare agli stessi organi di cui ai commi precedenti ed al Presidente della Giunta, relazioni su questioni specifiche, in casi di particolare importanza e comunque meritevoli di urgente considerazione.

Art. 9
(Informazione sull'attività del Difensore Civico)

L'Amministrazione regionale informa la collettività regionale, attraverso gli strumenti a propria disposizione, in ordine all'attività del Difensore Civico e sui risultati degli accertamenti esperiti. Il Difensore Civico può tenere rapporti diretti con gli organi di informazione.

Art. 10
(Sanzioni disciplinari a tutela dell'attività del Difensore Civico)

Il funzionario che ritardi o impedisca l'espletamento delle funzioni del Difensore Civico è soggetto, se dipendente regionale, ai provvedimenti disciplinari di cui all'art. 42 della L.r. 12 agosto 1974, n. 22; negli altri casi, il disservizio viene segnalato all'Amministrazione od Ente da cui il funzionario dipende.

Art. 11
(Diritto di informazione dei Consiglieri regionali)

I Consiglieri regionali hanno, nei confronti dell'Ufficio del Difensore Civico, i diritti previsti dall'art. 12 dello Statuto regionale.

Art. 12
(Requisiti e disposizioni per la nomina)

Per essere nominati all'Ufficio del Difensore Civico sono richiesti i requisiti per l'elezione al Consiglio Regionale, relativamente all'età ed all'iscrizione alle liste elettorali.
Il Difensore Civico è nominato con decreto del Presidente della Regione, su designazione del Consiglio Regionale.
La designazione del Consiglio Regionale è effettuata a maggioranza dei 2/3 dei Consiglieri assegnati alla Regione.
La votazione avviene a scrutinio segreto.

Art. 13
(Cause di impedimento alla nomina)

Non possono essere nominati all'ufficio del Difensore Civico:
a) i membri del Parlamento, i Consiglieri Regionali, Provinciali, Comunali, i rappresentanti dei Comitati di quartiere ed i membri degli organi di gestione delle U.S.L.;
b) i membri del Comitato Regionale di Controllo e delle sue sezioni decentrate, gli amministratori di Enti, Istituti ed Aziende pubbliche;
c) gli amministratori di Enti ed Imprese a partecipazione pubblica, nonché i titolari, amministratori e dirigenti di Enti ed Imprese vincolate con la Regione da contratti di opera o di somministrazione ovvero che ricevono a qualsiasi titolo sovvenzioni dalla Regione;
d) i dipendenti della Regione Piemonte, degli Enti delegati della Regione e degli Enti ed Imprese che siano vincolati con la Regione dai rapporti contrattuali di cui alla lettera c).

Art. 14
(Cause di incompatibilità)

L'Ufficio di Difensore Civico è incompatibile con l'esercizio di qualsiasi pubblica funzione e con l'espletamento di qualunque attività professionale, imprenditoriale e commerciale e con l'esercizio di qualunque tipo di lavoro dipendente.

Art. 15
(Durata)

Il Difensore Civico dura in carica tre anni e può essere confermato per non più di una volta. Il Difensore Civico, salvo in casi di revoca, rimane in carica, dopo la scadenza del suo mandato, fino alla nomina del successore.
Nel caso il impedimento o congedo del Difensore Civico , le funzioni, relative ad affari urgenti ed indifferibili, sono svolte da un dirigente designato dal Difensore Civico. (3) 

(3) Comma aggiunto dall'art.3 della L.r. 17/2000

Art. 16
(Revoca)

Il Difensore Civico può essere revocato prima della scadenza del suo mandato qualora il Consiglio Regionale approvi una mozione di censura motivata. La motivazione può riguardare esclusivamente gravi carenze connesse all'esercizio delle funzioni di Difensore Civico .
Tale mozione deve essere approvata con la stessa maggioranza richiesta per la designazione.
La revoca è disposta con decreto del Presidente della Regione.

Art. 17
(Tempi della designazione)

La convocazione del Consiglio Regionale per la designazione del Difensore Civico ha luogo tre mesi prima della scadenza del mandato precedente. Nel periodo di tempo compreso tra la nomina e l'inizio dell'esercizio delle funzioni del nuovo Difensore, questi può frequentare l'ufficio e prendere conoscenza dell'attività in esso svolta.
In caso di vacanza dell'Ufficio, per qualsiasi ragione determinata, la convocazione del Consiglio Regionale ha luogo entro 20 giorni dal verificarsi del fatto che ne è causa.
Per la prima designazione, il Consiglio è convocato entro 20 giorni dall'entrata in vigore della presente legge.

Art. 18
(Rinuncia)

Il Difensore Civico ha facoltà di rinunciare all'Ufficio in qualunque momento, purché ne dia avviso al Presidente del Consiglio Regionale ed al Presidente della Giunta Regionale, con comunicazione scritta, almeno un mese prima.

Art. 19
(Sede, organizzazione e dotazione organica dell'Ufficio del Difensore Civico)

L'Ufficio del Difensore Civico ha sede presso il Consiglio Regionale. Per il funzionamento è istituito, ad integrazione dell'allegato n. 1 alla L.r. 17.12.1979, n. 73 e con le attribuzioni allegate alla presente legge, il Servizio del Difensore Civico la cui dotazione organica è stabilita con deliberazione del Consiglio Regionale. In sede di prima istituzione la dotazione organica è stabilita con deliberazione del Consiglio Regionale, sentito il Difensore Civico. Il personale assegnato è scelto nell'organico regionale e dipende funzionalmente dal Difensore Civico .

Art. 20
(Indennità, rimborsi spese e di trasferta)

Al Difensore Civico spettano la stessa indennità e gli stessi rimborsi spese e trattamento 
di missione previsti per i Consiglieri regionali.

Art. 21
(Norma finanziaria)

La spesa derivante dall'attuazione della presente legge è a carico del Consiglio Regionale.
(Omissis)

NORME RELATIVE ALL'ESTENSIONE DELLE COMPETENZE DEL DIFENSORE CIVICO ALLE STRUTTURE AMMINISTRATIVE DEL SERVIZIO SANITARIO E DELLE U.S.L. OPERANTI NEL TERRITORIO REGIONALE

Legge regionale 24.4.85, n. 47, pubblicata sul B.U.R. Piemonte n.18 del 30.4.85.

Art. 1

Il Difensore Civico della Regione Piemonte può, nell'ambito dei compiti istituzionali previsti dagli articoli 1 e 2 della legge 9 dicembre 1981, n. 50, interviene anche per tutelare il cittadino nell'ottenere dagli organi amministrativi del Servizio Sanitario e delle U.S.L. operanti nella Regione quanto gli spetta di diritto.

Art. 2

Ai fini di realizzare la tutela di cui all'articolo che precede, il Difensore Civico - di fronte ad irregolarità, negligenze o ritardi - interviene nei confronti degli Uffici e dei dipendenti amministrativi del Servizio Sanitario Regionale e delle U.S.L.

Art. 3

Il diritto di iniziativa, le modalità e le procedure di intervento del Difensore Civico nella materia prevista dagli articoli che precedono, sono disciplinare dagli articoli 3 e 4 dalla legge 9 dicembre, n. 50. Le conclusioni ed i rilievi del Difensore Civico sono comunicati, oltreché all'interessato, all'Assessorato Regionale alla Sanità, all'Assemblea ed al Comitato di Gestione della Competente U.S.L.

 

LEGGE QUADRO PER L'ASSISTENZA, L'INTEGRAZIONE SOCIALE E I DIRITTI DELLE PERSONE HANDICAPPATE

Legge 5.2.92, n. 104

Art. 36

1. Per i reati di cui agli artt. 527 e 628 c.p., nonché per i delitti non colposi contro la persona, di cui al titolo XII del libro del codice penale, e per i reati di cui alla L. 20 febbraio 1958, n. 75, qualora l'offeso sia una persona handicappata la pena è aumentata da un terzo alla metà.

2. Per i procedimenti penali per i reati di cui al comma 1 è ammessa la costituzione di parte del Difensore Civico , nonché dell'associazione alla quale risulti iscritta la persona handicappata o un suo famigliare.

MISURE URGENTI PER LO SNELLIMENTO DELL'ATTIVITA' AMMINISTRATIVA E DEI PROCEDIMENTI DI DECISIONE E DI CONTROLLO Legge 15.5.97, n. 127
Art. 16
(Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome)

1. A tutela dei cittadini residenti nei comuni delle rispettive regioni e province autonome e degli ordinamenti di ciascuna regione e provincia autonoma, i difensori delle Regioni e Province autonome, su sollecitazione di cittadini singoli o associati, esercitano, sino all'istituzione del Difensore Civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, limitatamente agli ambiti territoriali di rispettiva competenza con esclusione di quelle che operano nei settori della difesa, della sicurezza pubblica e della giustizia, le medesime funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali e provinciali.
(comma così modificato dall'art. 2 della legge 191/1998).

2. I Difensori Civici inviano ai presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati entro il 31 marzo una relazione sull'attività svolta nell'anno precedente ai sensi del comma 1.

TESTO UNICO DELLE LEGGI SULL'ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI

D.lgs. 18.8.00, n. 267

Art. 136
(Poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori)

Qualora gli Enti locali, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di Commissario ad acta nominato dal Difensore Civico regionale, ove costituito, ovvero dal Comitato regionale di controllo. Il Commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.

DISPOSIZIONI PER LA DELEGIFICAZIONE DI NORME E PER LA SEMPLIFICAZIONE DI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI - LEGGE DI SEMPLIFICAZIONE 1999

Legge 24.11.2000, n. 340

Art. 15
(Norme in materia di accesso ai documenti amministrativi)

1. Il comma 4 dell'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è sostituito dal seguente:
"4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di rifiuto, espresso o tacito, o di differimento ai sensi dell'articolo 24, comma 6, dell'accesso, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5 del presente articolo, ovvero chiedere, nello stesso termine, al Difensore Civico competente che sia riesaminata la suddetta determinazione. Se il Difensore Civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica a chi l'ha disposto. Se questi non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del Difensore Civico, l'accesso è consentito. Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al Difensore Civico, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data del ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al Difensore Civico ".

2) INTERVENTI ESPLETATI - RISULTATI - PROPOSTE

Gli allegati alla presente relazione descrivono eloquentemente le situazioni rispetto a cui è stato richiesto l'intervento del Difensore Civico. A tal fine sono state inserite in appositi paragrafi le richieste concernenti interventi per situazioni rientranti o meno nella competenza dell'Ufficio.
Un altro paragrafo riporta una analisi statistica dei diversi interventi.
Come si è rilevato nelle precedenti relazioni, l'istituto risulta noto ai cittadini, i quali sono certi di ricevere dal Difensore Civico un'adeguata risposta ai problemi insorti nei confronti dell'Ente pubblico.
La necessità di avvicinare maggiormente i cittadini all'Istituto, già riconosciuta dal Consiglio Regionale nell'ordine del giorno n. 1070/99, è stata soddisfatta attraverso la trasferta periodica dell'Ufficio nelle città di Alessandria e Cuneo.
Un'adeguata informazione del pubblico è stata anche ottenuta attraverso la distribuzione dell'opuscolo, "Il Difensore Civico " edito dal Consiglio regionale. E' stato altresì formato il "sito Internet" dell'ufficio. "CONSIGLIO REGIONALE - DIFENSORE CIVICO".
Come si evince dall'allegato "A", sempre più spesso si è ricorso al Difensore Civico per l'esame di problematiche insorte con le amministrazioni comunali, situazione che costituisce, in definitiva, una valida ragione giustificante l'istituzione del Difensore Civico Comunale.
Gli interventi sono avvenuti "ex officio" attraverso la lettura della rassegna stampa; peraltro, nella maggior parte dei casi, l'Ufficio è intervenuto a seguito di richieste di persone fisiche, associazioni, enti diversi.
Particolarmente frequenti sono stati gli interventi in materia sanitaria: molti hanno avuto per oggetto i tempi di attesa per le visite specialistiche.
Nella maggior parte dei casi il cittadino ha potuto ottenere ciò che gli spettava di diritto.*
Giova rilevare a questo punto che l'Ufficio ha frequentemente svolto poi un'attività di chiarificazione, di spiegazione e ancora di semplificazione di determinati problemi. 
Nell'ambito organizzativo, il personale dell'Ufficio si compone ora di n. 2 unità di categoria D4, n.3 unità di categoria D3, N. 1 unità di categoria D2, n.1 unità di categoria C2, n.1 unità di categoria B4 e n.1 unità di categoria B1. 
Nella presente relazione è stata già evidenziata l'attribuzione operata dalla legge 127, di parte dei compiti svolti in precedenza da un organo collegiale il (CO.RE.CO.) a un organo monocratico, il (Difensore Civico). A tale nuove competenze si è aggiunta quella attribuita al Difensore Civico dalla legge 24.11.2000 n. 340 (art. 15), in materia di accesso ai documenti amministrativi.
Le complesse competenze dell'Ufficio impongono, perciò la formazione di un organico adeguato, nel rispetto dei principi dell'indipendenza, della flessibilità e della credibilità.

*La legge regionale 17/2000 ha poi opportunamente regolamentato l'impugnazione dei provvedimenti assunti dal Difensore Civico , la legittimazione processuale, e il compimento di atti urgenti in caso di impedimento del Difensore Civico.


Già nelle precedenti relazioni è stata illustrata la normativa che regola l'attività del Difensore Civico, che giova ancora sommariamente illustrare.

In breve, secondo l'art. 4 della L.r. 9.12.1982, n. 50, la richiesta di iniziativa da parte del cittadino è preceduta dalla valutazione ad opera del Difensore Civico dell'esperimento delle "ordinarie vie di rapporto con l'Amministrazione" e, quindi, della fondatezza del reclamo; nel concorso di entrambe queste condizioni, il Difensore Civico apre la procedura rivolta ad accertare la situazione cui la richiesta si riferisce, la quale forma, quindi, oggetto di esame congiunto da parte dello stesso Difensore Civico e del funzionario incaricato del servizio.

Secondo il sovramenzionato art. 4, al Difensore Civico non competono, però, poteri di sorta per la definizione della pratica; tenuto conto delle esigenze dell'Ufficio, egli comunica le proprie motivate conclusioni al reclamante, al funzionario, al Presidente della Giunta e al Presidente del Consiglio Regionale, fissando un termine per definire la pratica.
La definizione del caso sollevato col reclamo, spetta perciò all'Amministrazione, la quale, peraltro, è tenuta necessariamente a provvedere sulle conclusioni e sui rilievi del Difensore Civico, dopo l'esame congiunto della pratica.

3) Particolare rilievo ha assunto la problematica concernente l'accesso ai documenti amministrativi.

A tal fine il legislatore, per maggiormente tutelare il diritto di accesso, ha provveduto nell'ambito della legge 24/11/2000 n. 340, concernente "Disposizioni per la delegificazione di norme e la semplificazione di procedimenti amministrativi", a sostituire il quarto comma dell'art. 25 della legge 7/8/1990 n. 241, della seguente norma: 
"4. Decorsi interamente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di rifiuto, espresso o tacito, o di differimento, ai sensi dell'art. 24, comma 6, dell'accesso, il ricorrente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale, ai sensi del comma 5 del presente articolo, ovvero richiedere, nello stesso termine, al Difensore Civico competente, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Se il Difensore Civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica a chi l'ha disposto. Se questi non impugna il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del Difensore Civico, l'accesso è consentito. Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al Difensore Civico, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data del ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al Difensore Civico". 
Rilevato incidentalmente che, secondo la decisione n. 16 del 1999 dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, l'accesso alla documentazione amministrativa va inquadrato nell'ambito dell'interesse legittimo, nella interpretazione del sovramenzionato art. 15 della legge 240/2000 occorre anzitutto osservare che tale normativa appare applicabile anche nel caso di parziale accoglimento della richiesta, in quanto non sono ravvisabili ragioni giustificative di una diversa disciplina fra il diniego dell'accesso totale o parziale.
L'intervento del Difensore Civico non sembra poi vincolato dal rispetto di forme particolari (eccezion fatta delle prescrizioni eventualmente contenute negli statuti di comunali e nella normativa regionale procedurale).
Il riesame deve, poi, avere luogo da parte del Difensore Civico competente; la competenza per il Difensore Civico regionale va individuata sulla normativa vigente (legge 15/5/1997 n. 127, art.16, L.r. 9/12/1981 n.50 e successive modifiche).
Sussiste, pertanto, l'impossibilità del riesame nelle ipotesi di atti formati dai Comuni in cui il Difensore Civico non risulta nominato.
L'oggetto del riesame è costituito dalla "determinazione" dell'Ente pubblico; oggettivata nel "diniego o nel differimento"
Anche il silenzio va compreso nell'ambito del diniego, in quanto il silenzio sembra riconducibile ad un rifiuto tacito.
Per la "comunicazione" da parte del Difensore Civico sull'esito della istanza il legislatore non risulta avere previsto termini e forme particolari.
Peraltro, il provvedimento formato dal Difensore Civico deve essere motivato, al pari del provvedimento confermativo assunto dall'ente pubblico.
Al fine della documentazione dell'attività svolta, sembra a questo proposito necessario dotare l'ufficio del Difensore Civico di un apposito registro in cui annotare cronologicamente le istanze presentate, il testo, la data dei provvedimenti formati e, ancora, la conseguente data della comunicazione fatta all'ente pubblico.
Nell'ipotesi in cui l'ente pubblico motivi per scritto le ragioni in base a cui non ritiene di adeguarsi al provvedimento del Difensore Civico, questi non sembra in alcun modo legittimato se interviene ulteriormente sul procedimento.

4) La legge 15.5.97 n. 127

Si è rilevato nelle precedenti relazioni che l'applicazione della normativa di cui agli artt. 16 (1° e 2° comma) e 17 (45° comma) della legge 127/97, come modificata dalla legge 16.6.1998 n. 19 - ora art. 136 D.lgs 18.8.2000 n. 207 - ha dato luogo a problemi interpretativi, già esaminati nelle relazioni 98 - 99.
a) Secondo l'art. 16 sovramenzionato il Difensore Civico può svolgere su istanza dei cittadini singoli o associati nei confronti delle Amministrazioni periferiche dello Stato (eccezion fatta per le materie relative alla difesa, alla sicurezza pubblica, alla giustizia) le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione che l'ordinamento regionale riconosce, seguendo, ovviamente le regole processuali stabilite da tale ordinamento. Si impone, perciò, a questo proposito, la necessità di un immediato coordinamento delle diverse normative regionali, al fine di disciplinare, in modo uniforme, il "modus procedendi" per l'esercizio delle funzioni attribuite al Difensore Civico dall'art. 16 dalla legge 127/97. 
Fra gli altri, gli interventi dell'Ufficio hanno interessato:
a) l'A.N.A.S.
b) l'I.N.P.S.
c) l'I.N.P.D.A.P.
d) Il Provveditorato agli Studi per le numerose pensioni definitive da liquidare a partire dall'anno 1982.
e) La Prefettura per la tempestiva liquidazione delle indennità spettanti agli invalidi civili.
f) La Direzione provinciale del Tesoro
g) l'Ente Ferrovie
Numerosi interventi hanno, infine, avuto per oggetto problemi di trasparenza e partecipazione all'attività amministrativa, di inquinamento e di indebita percezione di tributi.

b) L'art. 17, comma 45 della legge 127/97 - ora art. 136 del D.lgs n. 207/2000 - prevede, come noto, la possibilità di formare gli atti obbligatori omessi o ritardati da parte dei comuni e delle province a mezzo di un commissario ad acta, nominato dal Difensore Civico regionale.
Tale sostituzione commissariale, in cui si estrinseca una particolare competenza straordinaria, funzionale, di carattere eccezionale, nel concorso di situazioni eccezionali (omissioni e ritardi), costituendo regola generale la tempestiva formazione degli atti amministrativi da parte dei comuni e delle province, concerne gli atti omessi o ritardati, "obbligatori per legge", per cui l'accertamento della obbligatorietà va desunto dall'ordinamento, attraverso la individuazione degli effetti che l'atto è destinato a produrre.
Nell'anno decorso l'applicazione di questa normativa non è stata frequente. Essa è stata richiesta nel concorso di situazioni concernenti:
- la ripetizione nei confronti di comuni di spese di cremazione
- l'accesso a pubblici documenti
- la mancata approvazione di conti consuntivi da parte di comuni
- la mancata formazione di provvedimenti in materia urbanistica
- la nomina di componenti di consigli di amministrazione di una I.P.A.B.

Quest'ultima fattispecie ha rivestito un particolare rilievo.
L'ufficio, a tal fine, ha ritenuto la vigenza della legge 17.7.1890 n. 6972 (art. 9) secondo cui "la nomina e la rinnovazione degli amministratori di una istituzione pubblica di assistenza e beneficenza si fanno a termine delle tavole di fondazione e dei rispettivi statuti".
Muovendo poi dalla considerazione che, secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 195 del 21 - 25 maggio 1987) le I.P.A.B. risultano caratterizzate da una pregnante supervisione statale, e, nel contempo, da una larga autonomia funzionale, incentrata sul rispetto della volontà dei fondatori, sul valore giuridico delle tavole di fondazione e sulla capacità statutaria riconosciuta espressamente dalla legge, autonomia che viene a manifestarsi in modo particolarmente significativo sulla composizione degli organi, l'ufficio ha poi rilevato che la materia della nomina degli organi amministrativi delle I.P.A.B. non risulta fra quelle trasferite alle Regioni dal D.P.R. 15.1.1972 n. 90 o ad esse trasferibili, fin quando il legislatore non avrà provveduto alla riforma del sistema.

Pertanto, questo Difensore ha ritenuto la competenza del Consiglio comunale, rilevando che tale competenza non può considerarsi venuta meno a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 81 del 1993, la quale ha riservato al Consiglio comunale il potere di nomina dei rappresentanti del Consiglio in seno all'istituzione.

Questo Difensore ha, in definitiva proceduto alla nomina del commissario ad acta, rilevando, altresì, che la legge 17.7.1890 n. 6972 ha natura speciale, quanto meno nella parte in cui, per salvaguardare l'autonomia privata delle opere pie, rimette alla medesima autonomia la determinazione degli organi di governo della struttura, e che, al tempo stesso, la normativa del 1993 costituisce legge speciale, di settore, relativa all'organizzazione interna dei comuni, cui la problematica I.P.A.B. è sicuramente estranea, di guisa che per porre nel nulla la volontà degli statuti di autonomia, è necessaria una norma esplicita interamente riferita al settore dell'assistenza e beneficenza, che faccia venire meno il potere, attribuito dalla legge fondamentale, dei comuni e delle province.

 

Ove si rifletta che nell'ambito dello stato democratico la dignità dei cittadini è talvolta battuta in breccia da atti illegittimi della Pubblica Amministrazione attraverso omissioni o ritardi in materie come la sanità, l'assistenza, l'imposizione tributaria, compete al Difensore Civico di pronunciare l'affermazione e il riconoscimento dei diritti violati, attraverso l'assunzione dei poteri riconosciutigli dalla legge.
Anche se il Difensore Civico, nel quadro della legislazione attuale, costituisce un istituto di creazione e disciplina regionale, e se il legislatore statale non ha finora provveduto alla costituzione di un sistema unitario dell'istituto, lo svolgimento sulla difesa civica costituisce pur sempre l'epletamento di una funzione primaria di tutela giuridico-amministrativa che sembra rispondere a esigenze vieppiù crescenti della collettività.

Torino, 12 gennaio 2001

  1. Fonti dell'istituto
  2. Ordine del giorno n. 1070 del Consiglio Regionale
  3. Interventi espletati - risultati - proposte
  4. La Legge 15.5.97 n. 127
1) Fonti dell'istituto
Art. 97 Cost.: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
L.r. 50/81 Istituzione dell'ufficio del difensore civico.
L.r. 47/85 Norme relative alla estensione delle competenze del difensore civico alle strutture amministrative del Servizio Sanitario e delle UU.SS.LL. operanti nel territorio regionale.
L. 142/90 Ordinamento delle autonomie locali, art.8: Lo Statuto provinciale e quello comunale possono prevedere l'istituto del difensore civico, il quale svolge un ruolo di garante dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale e provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini. Lo statuto disciplina l'elezione le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale e provinciale.
L. 104/92 Legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate.
Art. 36, comma 2: per i procedimenti penali per i reati di cui al comma 1° è ammessa la costituzione di parte civile del difensore civico, nonché dell'associazione alla quale risulti iscritta la persona handicappata o un suo famigliare.
(N.B. Il primo comma di questa norma prevede l'aggravamento delle sanzioni penali per reati di cui agli artt. 527 e 628 del codice penale, nonché per i delitti non colposi contro la persona di cui al titolo XII del libro del codice penale e per i reati di cui alla legge 20 febbraio 1958 n.75, qualora l'offeso sia una persona handicappata).
L. 127/97 Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo.
art. 16 commi 1 e 2:
Difensori civici delle regioni e delle province autonome
1. A tutela dei cittadini residenti nei comuni delle rispettive regioni e province autonome e degli altri soggetti aventi titolo secondo quanto stabilito dagli ordinamenti di ciascuna regione e provincia autonoma, i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitano, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, con esclusione di quelle competenti in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia, le medesime funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali e provinciali.
2. I difensori civici inviano ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati entro il 31 marzo una relazione sull'attività svolta nell'anno precedente ai sensi del comma 1.
art. 17 comma 45: 
Ulteriore disposizione in materia di semplificazione dell'attività amministrativa e di snellimento dei procedimenti di decisione e di controllo.
45. Qualora i comuni e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.
Legge 16.6.1998 n.191 (Bassanini - ter)
Modifiche ed integrazioni alle leggi 15.3.97 n. 59
e 15.5.97 n. 127
27. All'articolo 16, comma 1, le parole da: "i difensori civici delle regioni e delle province autonome" fino a: "in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia" sono sostituite dalle seguenti: "i difensori civici delle regioni e delle province autonome, su sollecitazione di cittadini singoli o associati, esercitano, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, limitatamente agli ambiti territoriali di rispettiva competenza, con esclusione di quelle che operano nei settori della difesa, della sicurezza pubblica e della giustizia".
2) Ordine del giorno n. 1070 del Consiglio Regionale del Piemonte

Il Consiglio Regionale, osservati

i risultati positivi ottenuti in questi anni dal Difensore Civico con l'esame di migliaia di pratiche condotte a buon fine nell'interesse dei cittadini e degli Enti interessati;

constatata

al termine del dibattito sulle relazioni degli anni 1996, 1997, 1998, la mole di lavoro in capo all'ufficio stesso e la necessità di assicurare continuamente l'attività di tale ufficio ai fini di una puntuale risposta alle istanze della collettività;

considerato

che la L.R. 16 dicembre 1981 n. 50 richiede una integrazione anche alla luce delle esperienze maturate e delle nuove competenze attribuite del Difensore Civico dalle Leggi Bassanini;

ritenuta

l'urgenza a provvedere in punto:
a) regolamentazione della rappresentanza processuale; 
b) formazione di una banca dati per la difesa della collettività; 
c) periodo di congedo del Difensore Civico, con conseguente nomina di un vicario a tutti gli effetti di legge;

Impegna la Giunta ed il Consiglio regionale

a presentare ed approvare in tempi rapidi un disegno di legge che: 
a) regolamenti la rappresentanza processuale del Difensore Civico; 
b) preveda la formazione di una banca dati sulla difesa civica; 
c) preveda la concessione di un periodo di congedo al Difensore Civico e la conseguente nomina di un vicario a tutti gli effetti di legge; 
d) tenga in considerazione la necessità di incrementare il personale assegnato alla struttura; 
e) renda organizzativamente possibile l'esercizio della funzione del Difensore Civico a cadenza mensile nei capoluoghi di provincia secondo le necessità accertate dal titolare dell'Ufficio;

infine, il Consiglio regionale esprime

vivi apprezzamenti e ringraziamenti per l'opera svolta dal dottor Brunetti in questo triennio.

(Questo testo è stato votato nell'adunanza consiliare antimeridiana del 28 settembre 1999 ed approvato all'unanimità dai 43 Consiglieri presenti).

3) Interventi espletati - Risultati - Proposte

Gli allegati alla presente relazione offrono un quadro eloquente delle situazioni sulle quali è stato richiesto l'intervento di questo difensore civico.

A tal fine sono state inserite in apposito paragrafo (contrassegnato con la lettera A) le richieste di intervento relative a situazioni non rientranti nella competenza dell'ufficio, rispetto a cui, tuttavia, sono state sempre illu-strate le ragioni declinatorie della competenza.

Come si è rilevato nella precedente relazione, l'istituto risulta noto ai cittadini, i quali sono ormai convinti di ricevere dal difensore civico un'adeguata risposta ai problemi insorti nei confronti dell'amministrazione pubblica e di potere accedere concretamente alla problematica che li concerne, pur non avendo "santi in paradiso".

Peraltro, la necessità di avvicinare maggiormente i cittadini all'istituto, è stata riconosciuta dal Consiglio regionale nell'ordine del giorno 1070 in cui è stata prevista l'istituzione del c. detto "difensore civico itinerante", che si trasferirà periodicamente nei capoluoghi di provincia.

Un'adeguata informazione è stata ottenuta attraverso la distribuzione dell'opuscolo "Il Difensore Civico", edito dal Consiglio Regionale. Il testo del tascabile "Il Difensore Civico" è ora disponibile nella traduzione inglese, francese, tedesco, spagnolo, russo e arabo. I cittadini interessati possono rivolgersi alla segreteria del Difensore Civico.

L'elevato numero dei ricorsi presentati anche su materie non rientranti nella competenza del difensore civico costituisce poi una riprova sia della conoscenza dell'istituzione, che della convinzione di ottenere adeguate risposte a problemi insorti in genere nei confronti delle pubbliche strutture.

Fra l'altro, come si evince dell'allegato A), sempre più frequentemente si è fatto ricorso al difensore civico in ordine a problematiche non di competenza insorte con le amministrazioni comunali, situazione che costituisce, in definitiva, una valida ragione giustificante la necessaria istituzione nei comuni piemontesi del difensore civico.

Come si desume dall'esame degli allegati, talvolta il difensore civico è intervenuto "ex officio"; peraltro, la maggior parte degli interventi è stata richiesta da persone fisiche, associazioni, enti.

Gli interventi sono stati svolti, nella maggioranza dei casi, attraverso contatti coi funzionari, da parte dei quali è stata, di regola, prestata una buona collaborazione. Anche nel 1999 talune difficoltà sono state rimosse attraverso la sola illustrazione delle competenze attribuite al difensore civico dalla normativa regionale e statale. I rapporti con le amministrazioni pubbliche, come nel passato, sono stati corretti. Nella maggioranza dei casi, il cittadino ha potuto ottenere ciò che gli spettava di diritto. Come in passato, spesso è stato sufficiente un semplice contatto con i funzionari per rimuovere difficoltà e ostacoli.

Nell'ambito organizzativo, l'organico del personale dell'ufficio, composto da quattro unità di categoria D e da una di categoria B, risulta tuttora inadeguato. Infatti, come si è sottolineato nella pregressa relazione, l'attribuzione operata dalla legge 127/97 di parte dei compiti svolti in precedenza da un organo collegiale (il CO.RE.CO.), ad un organo monocratico (il difensore civico) non è stata seguita da un adeguato aumento dell'organico: particolarmente significativo risulta a tal fine il raffronto con l'organico dell'ufficio del difensore civico della Regione Lombardia, (19 unità).

A tal fine, lo stesso Consiglio regionale, nel sovramenzionato ordine del giorno, ha riconosciuto la necessità di un incremento dell'organico, che risulta in corso di attuazione. Già nelle precedenti relazioni è stata illustrata la normativa che regola l'attività del difensore civico. In breve, secondo l'art. 4 della L.r. 9.12.1981 n. 50, la richiesta d'iniziativa da parte del cittadino è preceduta dalla valutazione ad opera del difensore civico dell'esperimento delle "ordinarie vie di rapporto con l'amministrazione" e, quindi, della fondatezza del reclamo; nel concorso di entrambe queste condizioni, il difensore civico apre la procedura rivolta ad accertare la situazione cui la richiesta si riferisce, la quale forma quindi oggetto di esame congiunto da parte dello stesso difensore civico e del funzionario incaricato del servizio. In tal guisa, come taluno ha argutamente osservato, il cittadino solo e indifeso, viene accompagnato nella buia foresta dell'area pubblica.

Secondo il sovramenzionato art. 4, al difensore civico non competono poteri di sorta per la definizione della pratica; tenuto conto delle esigenze dell'ufficio, egli comunica le proprie motivate conclusioni al reclamante, al funzionario, al Presidente della Giunta, e al Presidente del Consiglio Regionale, fissando un termine per definire la pratica.

La definizione del caso sollevato col reclamo non compete perciò al difensore civico, ma all'amministrazione, la quale, peraltro, è tenuta necessariamente a provvedere sulle conclusioni e sui rilievi del difensore civico, dopo l'esame congiunto della pratica.

Nelle precedenti relazioni è stata già evidenziata la necessità di riconoscere al difensore civico la competenza a pronunciare, in via cautelare, provvedimenti provvisori, sostitutivi o modificativi dell'atto impugnato fino al momento della definizione della pratica.

A tale carenza legislativa si accompagna tuttora l'assenza di una normativa concernente la legittimazione processuale del difensore civico, che, giova rilevarlo, non è organo della regione, ma costituisce una particolare struttura, cui la legge 127/97 ha demandato le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione, di informazione, nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato che i rispettivi ordinamenti attribuiscono nei confronti delle strutture regionali. Al tempo stesso, nell'ipotesi di impugnativa dei provvedimenti assunti, deve essere assicurata la difesa da parte dell'avvocatura regionale. Anche di tale problematica ha preso atto il Consiglio regionale nell'ordine del giorno del 28 settembre u.s. e la relativa normativa risulta in corso di approvazione.

Anche la regolamentazione dell'attività dell'ufficio, nell'ipotesi d'impedimento del difensore civico, attraverso la previsione del compimento, in ogni caso, di attività di carattere urgente, risulta oggetto di normativa in corso di approvazione. I principi dell'indipendenza, dell'accessibilità all'ufficio, della flessibilità e della credibilità hanno governato l'attività di questo difensore civico, che frequentemente ha svolto un'attività rivolta alla chiarificazione, alla spiegazione e, ancora, alla sdrammatizzazione di certi problemi. Nelle precedenti relazioni è stato affrontato il problema relativo ai contributi economici richiesti ai parenti degli assistiti da parte di strutture socio-sanitarie assistenziali, attraverso il richiamo all'obbligo alimentare.

A tal fine è stato rilevato che l'obbligo patrimoniale può essere imposto solo dalla legge (art. 23 Costituzione), che la normativa vigente non prevede rivalse di sorta nei confronti dei parenti da parte dell'ente che ha erogato l'assistenza e che la prassi, talvolta seguita, del ricorso da parte dei comuni alla normativa concernente l'obbligo alimentare non può essere condivisa, in quanto i soggetti di tale obbligazione sono, da un lato, l'avente diritto (che non può certo identificarsi con l'ente pubblico) e, dall'altro, l'obbligato, per cui la relativa azione è proponibile solo nell'ambito di questi soggetti.

É stato a suo tempo osservato che non è proponibile da parte dell'ente pubblico l'azione di regresso nei confronti dei coobbligati agli alimenti; prestazioni assistenziali ed obblighi alimentari, infatti, rispondono a presupposti diversi, non sussidiari gli uni rispetto agli altri, costituiti, da un lato, dall'obbligo preminente per lo Stato di garantire l'assistenza e, quindi, la salute e, dall'altro, dall'esigenza, circoscritta all'ambito famigliare, di provvedere l'avente diritto dei mezzi di sussistenza, ove il soggetto non sia in grado di procurarseli con il proprio lavoro.

Sono state poi escluse l'ipotesi di un ingiustificato arricchimento per il parente tenuto alla corresponsione degli alimenti, finché questi non vengano richiesti dall'avente diritto e sia conseguentemente sorto l'obbligo del pagamento ed anche la proponibilità dell'azione surrogatoria, per la considerazione che tale mezzo processuale, sussi-diario, ha come presupposto il mancato esercizio di azioni di cui il debitore trascuri la proposizione, facendo, peraltro, salva l'ipotesi di accordi convenzionali fra le parti interessate. L'entrata in vigore il 27.7.1999 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri concernente il regolamento delle modalità attuative e gli ambiti di applicazione dei criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni agevolate, non viene minimamente a inficiare le osservazioni precedenti.

La disciplina concernente i criteri unificati di valutazione delle condizioni economiche di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, non interferisce, infatti, con la normativa in materia alimentare, in quanto nel decreto sovramenzionato il nucleo familiare del richiedente viene preso esclusivamente in considerazione per il calcolo dell'I.S.E.E. e non ad altri fini, vale a dire solo per valutare in concreto le condizioni economiche di chi va ammesso al godimento di prestazioni sociali agevolate. I piani concernenti gli obbligati agli alimenti - disciplinati dalla legge - e i soggetti presi in considerazione dal regolamento ai fini e per gli effetti dell'I.S.E.E. (la famiglia anagrafica) non coincidono; tanto meno la normativa regolamentare in questione prevede che l'obbligazione alimentare possa essere richiesta dalla pubblica amministrazione, la quale, perciò, non risulta titolare di alcuna azione alimentare.

D'altro canto, nei confronti della pubblica amministrazione non viene ad operare alcuna limitazione dei livelli generali di assistenza. Nell'ambito delle molteplici situazioni su cui è intervenuto questo difensore civico, particolare rilievo va infine dato alle disfunzioni riscontrate in certe strutture sanitarie; ancora l'intervento in questione è stato chiesto nell'ambito di taluni concorsi specie in ordine all'attività delle commissioni esaminatrici.

Frequentemente poi è stato richiesto anche l'intervento su problemi urbanistici, limitatamente alle funzioni regionali delegate ai comuni.

4) La Legge 15.5.97 n. 127

Si è rilevato nelle precedenti relazioni che l'applicazione della normativa di cui agli artt. 16 (1° e 2° comma) e 17 (45° comma) della legge 127/97, come modificata dalla L. 16.6.1998 n. 191, ha dato luogo a problemi di carattere interpretativo.
a) Secondo l'art. 16 sovramenzionato, il difensore civico può svolgere su istanza di cittadini singoli o associati nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato (eccezione fatta per le materie relative alla difesa, alla sicurezza pubblica, alla giustizia), le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione che l'ordinamento regionale gli riconosce, seguendo ovviamente, il "modus procedendi" stabilito dalla normativa regionale, situazione che impone, indubbiamente, la necessità di un coordinamento delle diverse normative regionali concernenti le modalità di tali interventi.
Fra gli altri, gli interventi di questo ufficio hanno ancora interessato:
a) l'A.N.A.S.
b) l'I.N.P.S.
c) l'I.N.P.D.A.P.
d) il Provveditorato agli Studi, specie in materia pensionistica 
e) la Direzione provinciale del tesoro
f) la Prefettura, con particolare riferimento alla corresponsione delle indennità spettanti agli invalidi civili. 
È stato, fra l'altro, frequentemente richiesto l'intervento dell'ufficio su problemi di accesso a pubblici documenti; in tali casi, essendo l'impugnativa del provvedimento di diniego di competenza del T.A.R., l'ufficio si è limitato ad illustrare ai ricorrenti e all'ente pubblico la normativa applicabile.
Numerosi interventi hanno, infine, avuto per oggetto problemi di trasparenza e partecipazione all'attività amministrativa, di inquinamento e, ancora, di indebita percezione dei tributi e di tardiva restituzione dei tributi stessi.
A tutt'oggi l'attività dell'ufficio è stata esercitata nell'ambito dell'informazione e della sollecitazione.
b) L'art. 17, comma 45, della legge 127/97 stabilisce che, qualora i comuni e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, il difensore civico regionale, ove costituito, nomina un commissario ad acta, che provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.
L'applicazione di tale normativa ha sollevato anche nell'anno decorso numerosi problemi.
É stato anzitutto osservato che questa particolare competenza del difensore civico regionale, attraverso la nomina all'ente di un sostituto, che agisce in nome proprio, va ricondotta all'esercizio di poteri di supremazia, che si estrinsecano, in via generale, nella vigilanza sull'operato degli enti minori.
Lungi dallo svolgere un'attività di carattere mediatorio, lo Stato, incide così, in modo immediato e diretto, sulla vita amministrativa dell'ente locale (comune, provincia).
Poiché la Costituzione (artt.115, 128) garantisce l'autonomia degli enti locali, lo scrivente si è già posto il problema concernente la legittimità costituzionale della norma in esame, rilevando che l'autonomia degli enti territoriali, riconosciuta dalla Costituzione, va pur sempre circoscritta nell'ambito determinato dall'ordinamento generale, il quale, riserva proprio allo Stato (art. 115 della Costituzione) la formulazione dei principi generali che regolano l'autonomia regionale e ammette, fra l'altro, espressamente (art. 126 della Carta Costituzionale) anche lo scioglimento dell'organo deliberativo dell'Ente Regione e il funziona-mento di una particolare struttura sostitutiva.
Alla luce di questa premessa e della considerazione che per i comuni e le province i principi regolatori della loro autonomia sono rimessi alla competenza del legislatore ordinario, il tipo di sostituzione previsto dall'art. 17, comma 45, della legge 127/97, non sembra contrastare, come si è rilevato nella precedente relazione con i principi generali enunciati dal legislatore costituzionale. 
Il procedimento di cui all'art. 17, 45° comma, non sembra, d'altro canto, riconducibile ad un controllo in senso tecnico, nel quale di regola, è esclusa ogni attività di carattere surrogatorio o modificatorio degli atti controllati, ma sembra derivare, invece, da una determinata posizione di supremazia e di vigilanza da parte dello Stato nei confronti degli enti minori.
Tali considerazioni inducono, quindi, a ritenere infondati i dubbi sollevati sulla legittimità della norma in esame.
Va poi rilevato che il difensore civico non é un organo della regione, né esercita alcuna attività di controllo sugli atti regionali, per cui, anche per questa ragione, è giocoforza ritenere che la norma in questione non ha attribuito al difensore civico alcun controllo immediato e diretto in senso tecnico degli atti ritardati o omessi da parte dei comuni e delle province. 
Il difensore civico regionale sembra, in definitiva, operare, nel caso d'inattività o di ritardi da parte dell'ente pubblico, attraverso una verifica in via incidentale della legittimità dell'atto, sostituendosi all'organo istituzionalmente preposto alla sua formazione.
La sostituzione commissariale, in cui si estrinseca una particolare competenza straordinaria, di ordine funzionale, riveste carattere eccezionale, nel concorso di situazioni eccezionali (omissioni e ritardi).
La norma in questione, torna, cioè, applicabile, solo nel concorso di omissioni o ritardi, costituendo regola generale la tempestiva formazione degli atti amministrativi da parte dei comuni e delle province; essa non é perciò suscettibile d'interpretazione analogica e tale eccezionalità si atteggia anche nella brevità del termine entro il quale il commissario ad acta deve operare.
L'atto omesso o ritardato deve essere, secondo l'art. 17, comma 45, "obbligatorio per legge", per cui se l'accertamento della obbligatorietà costituisce oggetto di cognizione da parte del giudice amministrativo, la sostituzione commissariale può avere luogo solo nel momento dell'accertamento giurisdizionale dell'obbligo.
Tale "obbligatorietà per legge" può, anzitutto, derivare da un'espressa disposizione di legge (si veda a questo proposito l'art. 17, commi 91 e 93, della legge 127/97, il quale sancisce espressamente l'obbligatorietà della forma-zione dei regolamenti comunali concernenti il diritto di accesso ai documenti, da adottarsi nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, decorso il quale, l'adozione avviene da parte del commissario ad acta, nominato dal CO.RE.CO).
Altrimenti, il requisito della "obbligatorietà" va desunto dall'ordinamento, attraverso l'individuazione degli effetti che l'atto è destinato a produrre.
Sotto un altro aspetto, la "obbligatorietà" dell'atto deve essere desunta dagli interessi garantiti dall'ordinamento nei confronti di determinati soggetti, che, altrimenti, non potrebbero conseguire quelle utilità che l'ordinamento riconosce loro e che non sono suscettibili di essere altrimenti conseguite.
In definitiva, come si è osservato nella precedente relazione, l'individuazione degli elementi costitutivi dell'atto deve avere luogo necessariamente secondo il paradigma previsto dalla legge, senza alcuna possibilità di considerare elementi o situazioni nuove; altrimenti, l'atti-vità sostitutiva viene a risolversi nella formazione di un atto amministrativo diverso.
L'atto obbligatorio per legge, deve, cioè essere vincolato nell'an, nel quando e nel quomodo; siffatto quomodo non si atteggia certo in termini di obbligatorietà, se risulta frutto di discrezionalità politica. Ammissibile appare, invece, l'attività sostitutiva nell'ambito di una discrezionalità meramente tecnica.
Affermato il carattere eccezionale della formazione dell'atto attraverso il commissario, si pone il problema del concorso di questa misura con rimedi alternativi specifici.
Sembra in questo caso necessario accertare se il rimedio alternativo specifico sia rivolto, in modo immediato e diretto, a fare venire meno l'inadempimento dell'ente locale ad un obbligo di legge; in questo caso ritengo che debba essere provveduto secondo il rimedio alternativo specifico e non in termini del controllo sostitutivo previsto dall'art. 17 comma 45 della legge 127/97.
Nell'ambito di questa problematica si è posto il problema della vigenza della normativa regionale precedente, concernente la nomina del commissario ad acta nel corso di particolari situazioni relative ad atti omessi o ritardati da parte delle province.
Questo difensore civico regionale, richiesto dalla Giunta regionale di assumere le determinazioni di competenza, consistenti nella nomina di un commissario ad acta, a seguito del decorso del termine concesso alle amministrazioni provinciali di Torino e Novara, per la formazione dell'atto amministrativo obbligatorio di cui all'art. 6 n. 7 della L.r. 4/9/96 n.70, secondo cui le province sono tenute a recepire le osservazioni della Giunta regionale ai fini della formazione dei piani faunistico-venatori provinciali, ha ritenuto che la richiesta in questione veniva a collocarsi nell'ambito dell'esercizio del potere sostitutivo di cui la Giunta risultava tuttora titolare ai sensi della citata legge regionale n. 70, nell'ambito, cioè, della competenza funzionale riconosciutale, (ribadita, in termini generali, dall'art. 14 della L.r. 19/19/98 n. 356). Pertanto, affermata la vigenza della normativa anteriore alla legge 127/97, sul presupposto che a norma dell'art. 118, comma 3°, della Costituzione, l'esercizio delle funzioni amministrative può avere luogo direttamente, ovvero a mezzo di strutture facenti parte dell'ente pubblico, nel caso concreto, attraverso l'avvalimento del difensore civico, (il quale viene così ad esercitare un'attività in nome e per conto dell'ente stesso, normativamente indicato quale titolare della funzione stessa, senza che ciò determini alcun spostamento di competenza), procedeva alla chiesta nomina del commissario, secondo la L.r. 4/9/96 n.70 sovramenzionata.
La nomina dei commissari ad acta è stata, inoltre, richiesta nel concorso di situazioni, concernenti:

  • la ripetizione nei confronti di comuni di spese per la cremazione
  • l'accesso a documenti e atti pubblici negato da un comune
  • la mancata approvazione di conti consuntivi da parte di comuni
  • la mancata notifica di atti richiesti dall'ufficio I.V.A. ai messi comunali
  • la mancata approvazione di strumento urbanistico

Nella precedente relazione lo scrivente nel concludere che occorre fornire al difensore civico strumenti e risorse adeguati, proponeva l'istituzione di un osservatorio per la tutela dei diritti dei cittadini al fine della creazione di un sistema informativo permanente, avente per oggetto non solo i confronti fra i difensori civici, ma anche i necessari contatti con il mondo della ricerca e con la collettività.
Anche tale richiesta è stata favorevolmente apprezzata dal Consiglio regionale nell'ordine del giorno del 28 settembre col proporre l'istituzione di una banca dati sulla difesa civica. Questa struttura risulta ora in stato di allestimento.

Torino, 14 gennaio 2000

  1. Fonti dell'istituto
  2. Interventi espletati - risultati - proposte
  3. La Legge 15.5.97 n. 127
1) Fonti dell'istituto
Art. 97 Cost.: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'impar-zialità dell'amministrazione.
L.r. 50/81 Istituzione dell'ufficio del difensore civico.
L.r. 47/85 Norme relative alla estensione delle competenze del difensore civico alle strutture amministrative del Servizio Sanitario e delle UU.SS.LL. operanti nel territorio regionale.
L. 142/90 Ordinamento delle autonomie locali, art.8: Lo Statuto provinciale e quello comunale possono prevedere l'istituto del difensore civico, il quale svolge un ruolo di garante dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale e provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini. Lo statuto disciplina l'elezione le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale e provinciale.
L. 104/92 Legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate.
Art. 36, comma 2: per i procedimenti penali per i reati di cui al comma 1° è ammessa la costituzione di parte civile del difensore civico, nonché dell'associazione alla quale risulti iscritta la persona handicappata o un suo famigliare.
(N.B. Il primo comma di questa norma prevede l'aggravamento delle sanzioni penali per reati di cui agli artt. 527 e 628 del codice penale, nonché per i delitti non colposi contro la persona di cui al titolo XII del libro del codice penale e per i reati di cui alla legge 20 febbraio 1958 n.75, qualora l'offeso sia una persona handicappata).
L. 127/97 Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo.
art. 16 commi 1 e 2:
Difensori civici delle regioni e delle province autonome
1. A tutela dei cittadini residenti nei comuni delle rispettive regioni e province autonome e degli altri soggetti aventi titolo secondo quanto stabilito dagli ordinamenti di ciascuna regione e provincia autonoma, i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitano, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, con esclusione di quelle competenti in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia, le medesime funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali e provinciali.
2. I difensori civici inviano ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati entro il 31 marzo una relazione sull'attività svolta nell'anno precedente ai sensi del comma 1.
art. 17 comma 45: 
Ulteriore disposizione in materia di semplificazione dell'attività amministrativa e di snellimento dei procedimenti di decisione e di controllo.
45. Qualora i comuni e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.
Legge 16.6.1998 n.191 (Bassanini - ter)
Modifiche ed integrazioni alle leggi 15.3.97 n. 59 e 15.5.97 n. 127
27. All'articolo 16, comma 1, le parole da: "i difensori civici delle regioni e delle province autonome" fino a: "in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia" sono sostituite dalle seguenti: "i difensori civici delle regioni e delle province autonome, su sollecitazione di cittadini singoli o associati, esercitano, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, limitatamente agli ambiti territoriali di rispettiva competenza, con esclusione di quelle che operano nei settori della difesa, della sicurezza pubblica e della giustizia".
2) Interventi espletati - Risultati - Proposte

Gli allegati alla presente relazione offrono un quadro eloquente dei casi sui quali è stato richiesto l'intervento di questo difensore civico.
A tal fine sono state inserite in apposito paragrafo (contrassegnate con la lettera A) le richieste di intervento relative a situazioni non rientranti nella competenza dell'ufficio, rispetto a cui, tuttavia, sono state illustrate le ragioni declinatorie della competenza.
Come si è rilevato nella precedente relazione, l'istituto risulta noto ai cittadini, i quali sono convinti di ricevere dal difensore civico un'adeguata risposta ai problemi insorti nei confronti dell'amministrazione pubblica.
A tal fine un'adeguata informazione è stata ottenuta attraverso la distribuzione dell'opuscolo "Il Difensore Civico", edito dal Consiglio Regionale.
L'elevato numero dei ricorsi presentati anche su materie non rientranti nella competenza del difensore civico costituisce una riprova sia della conoscenza dell'istituzione, che della convinzione di ottenere adeguate risposte a problemi insorti nei confronti delle pubbliche strutture.

Giova ancora rilevare che, come si evince dall'esame dell'allegato A) frequentemente si è fatto ricorso al difensore civico in ordine a problematiche insorte con le amministrazioni comunali, situazione che costituisce, in definitiva, una assai valida ragione giustificante la istituzione nei comuni del difensore civico.
Come si desume dall'esame degli allegati, talvolta il difensore civico è intervenuto "ex officio"; peraltro, la maggior parte degli interventi è stata richiesta da privati, (in prevalenza) e da enti diversi.
Gli interventi sono stati svolti, nella maggioranza dei casi, attraverso contatti diversi coi funzionari, da parte dei quali è stata, di regola, prestata una buona collaborazione.
Anche nel 1998 talune difficoltà sono state rimosse attraverso la sola illustrazione della competenza attribuita al difensore civico dalla normativa regionale e statale.
I rapporti con le amministrazioni pubbliche, come nel passato, sono stati buoni.
Nella maggioranza dei casi, il cittadino ha potuto ottenere ciò che gli spettava di diritto.
Come in passato, spesso è stato sufficiente un semplice contatto con il funzionario per rimuovere le difficoltà e gli ostacoli lamentati.
Nell'ambito organizzativo, l'organico del personale dell'ufficio, composto da tre unità di settimo livello, da una di quinto livello e da due con contratto a tempo determinato, risulta del tutto inadeguato. Infatti, come si è sottolineato nella pregressa relazione, l'attribuzione operata dalla legge 127/97 di parte dei compiti svolti in precedenza da un organo collegiale (il CO.RE.CO.), ad un organo monocratico (il difensore civico) non è stata seguita da un adeguato aumento dell'organico: particolarmente significativo risulta a tal fine il raffronto con l'organico dell'ufficio del difensore civico della Regione Lombardia, (15 unità) che nell'anno 1997 ha svolto n. 743 interventi.
La precaria situazione dei locali è stata, invece, risolta col trasferimento dell'ufficio nello stabile di piazza Solferino.
La situazione concernente l'organico del personale resta, però, da risolvere auspicabilmente in tempi brevi.
Nella precedente relazione è stata illustrata la normativa che regola l'attività del difensore civico.
In breve, secondo l'art. 4 della L.r. 9.12.1981 n. 50, la richiesta d'iniziativa da parte del cittadino è preceduta dalla valutazione ad opera del difensore civico dell'esperimento delle "ordinarie vie di rapporto con l'Amministrazione" e, quindi, della fondatezza del reclamo; nel concorso di entrambe queste condizioni, il difensore civico apre la procedura rivolta ad accertare la situazione cui la richiesta si riferisce, la quale forma quindi oggetto di esame congiunto da parte dello stesso difensore civico e del funzionario incaricato del servizio. Il sovramenzionato art. 4 non attribuisce, però, in via immediata e diretta, poteri particolari al difensore civico per la definizione della "pratica", rispetto alla quale il difensore civico si limita a stabilire un termine massimo per la definizione, tenuto conto delle esigenze dell'ufficio, comunicando le proprie motivate conclusioni al reclamante, al funzionario, al Presidente della Giunta, e al Presidente del Consiglio Regionale.
Si ribadisce, quindi, che la definizione del caso sollevato col reclamo non compete al difensore civico, ma all'Amministrazione, la quale, peraltro, è tenuta necessariamente a provvedere sulle conclusioni e sui rilievi del difensore civico, dopo l'esame congiunto della situazione.
Nelle precedenti relazioni è stata già evidenziata la necessità di riconoscere al difensore civico la competenza a pronunciare, in via cautelare, provvedimenti provvisori, sostitutivi o modificativi dell'atto impugnato.
Conclusioni e rilievi da parte del difensore civico dovrebbero, cioè, essere presidiati, nel corso della procedura, da appositi provvedimenti cautelari, di efficacia limitata nel tempo, in altre parole fino al momento della definizione della "pratica" da parte dell'Amministrazione.
A tale carenza legislativa si accompagna l'assenza di una normativa concernente la legittimazione processuale del difensore civico, che, giova rilevarlo, non è organo della regione, ma costituisce una particolare struttura nell'ambito di quell'ente, considerando altresì che la legge 127/97 demanda al difensore civico le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione, di informazione, nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato che i rispettivi ordinamenti attribuiscono nei confronti delle strutture regionali.

Al tempo stesso, nell'ipotesi di impugnativa dei provvedimenti assunti, deve essere assicurata la difesa da parte dell'avvocatura regionale.
E ancora, deve essere regolamentata l'attività dell'ufficio, nell'ipotesi di impedimento del difensore civico, attraverso la previsione del compimento, in ogni caso, di attività di carattere urgente.
I principi dell'indipendenza, dell'accessibilità all'ufficio, della flessibilità e della credibilità hanno governato l'attività di questo difensore civico.
Nell'ambito dei problemi affrontati merita un cenno particolare quello, tuttora aperto, relativo ai contributi economici richiesti ai parenti degli assistiti da parte di strutture socio-sanitarie assistenziali, attraverso il richiamo all'obbligo alimentare.
Nella precedente relazione è stato rilevato che l'obbligo patrimoniale può essere imposto solo dalla legge (art. 23 Costituzione), che la normativa vigente non prevede rivalse di sorta nei confronti dei parenti da parte dell'ente che ha erogato l'assistenza e che la prassi, talvolta seguita, del ricorso alla normativa concernente l'obbligo alimentare non può essere condivisa, in quanto i soggetti di tale obbligazione sono, da un lato, l'avente diritto (che non può certo identificarsi con l'ente pubblico) e, dall'altro, l'obbligato, per cui la relativa azione è proponibile solo nell'ambito di questi soggetti.

É stato a suo tempo osservato che non è proponibile da parte dell'ente pubblico l'azione di regresso nei confronti dei coobbligati agli alimenti; prestazioni assistenziali ed obblighi alimentari, infatti, rispondono a presupposti diversi, non sussidiari gli uni rispetto agli altri, costituiti, da un lato, dall'obbligo preminente per lo Stato di garantire l'assistenza e, quindi, la salute e, dall'altro, dall'esigenza, circoscritta all'ambito famigliare, di provvedere l'avente diritto dei mezzi di sussistenza, ove il soggetto non sia in grado di procurarseli con il proprio lavoro.
Sono state poi escluse l'ipotesi di un ingiustificato arricchimento per il parente tenuto alla corresponsione degli alimenti, finché questi non vengano richiesti dall'avente diritto e sia conseguentemente sorto l'obbligo del pagamento ed anche la proponibilità dell'azione surrogatoria per la considerazione che tale mezzo processuale, di carattere sussidiario, ha come presupposto il mancato esercizio di azioni di cui il debitore trascuri la proposizione, facendo, peraltro, salva l'ipotesi di accordi convenzionali fra le parti interessate.
Nell'ambito delle situazioni sottoposte all'esame del difensore civico, particolare rilievo va poi dato alle disfunzioni verificatesi in alcune strutture ospedaliere, alle problematiche insorte nell'ambito di taluni concorsi e, ancora, alla materia urbanistica, limitatamente alle funzioni regionali delegate ai comuni.

3) La Legge 15.5.97 n. 127

L'applicazione della normativa di cui agli artt. 16 (1° e 2° comma) e 17 (45° comma) della legge 127/97, come modificata dalla L. 16.6.1998 n. 191 ha dato luogo a problemi di carattere interpretativo, in parte irrisolti.
Va a questo proposito rilevato che secondo l'art. 16 sovramenzionato il difensore civico può svolgere su istanza di cittadini singoli o associati nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato (eccezione fatta per le materie relative alla difesa, alla sicurezza pubblica, alla giustizia), le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione che l'ordinamento regionale gli riconosce, seguendo ovviamente, il "modus procedendi" stabilito dall'ente locale, di guisa che si impone innanzitutto la necessità di un coordinamento delle normative regionali concernenti le modalità di tali interventi.
Fra gli altri, gli interventi di questo ufficio hanno interessato:
a) l'A.N.A.S.
b) l'I.N.P.S.
c) l'I.N.P.D.A.P.
d) il Provveditorato agli Studi, specie in materia pensionistica
e) la Direzione provinciale del tesoro
f) la Prefettura, con particolare riferimento alla corresponsione delle indennità spettanti agli invalidi civili. A questo proposito rilevo che i tempi relativi per la liquidazione, pur notevolmente ridotti nell'ultimo biennio, per l'impegno profuso dal personale (secondo lo scrivente, meritevole di particolare segnalazione) devono essere ulteriormente abbreviati.
Lo esige l'oggettiva situazione degli aventi diritto, spesso in età avanzata.
Numerosi interventi hanno, infine, avuto per oggetto problemi di trasparenza e partecipazione all'attività amministrativa, di inquinamento e, ancora, di indebita percezione dei tributi e di tardiva restituzione dei tributi stessi.
A tutt'oggi l'attività dell'ufficio è stata esercitata nell'ambito dell'informazione e della sollecitazione.
b) L'art. 17 comma 45, della legge 127/97 stabilisce che, qualora i comuni e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, il difensore civico regionale, ove costituito, nomina un commissario ad acta, che provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.
L'applicazione di tale normativa ha sollevato numerosi problemi.
É stato anzitutto osservato che questa particolare competenza del difensore civico regionale, concernente la nomina di un sostituto, che agisce in nome proprio, va ricondotta all'esercizio di poteri di supremazia, che si estrinsecano, in via generale, nella vigilanza sull'operato degli enti minori.
In definitiva, é pur sempre lo Stato, attraverso l'ordinamento, a incidere sulla vita amministrativa dell'ente locale (comune, provincia).
Poiché la Costituzione (artt.115, 128) garantisce l'autonomia degli enti locali, lo scrivente si è posto in precedenza il problema concernente la legittimità costituzionale della norma in esame, rilevando che l'autonomia degli enti territoriali, riconosciuta dalla Costituzione, va pur sempre circoscritta nell'ambito determinato dall'ordinamento generale, il quale, riserva proprio allo Stato (art. 115 della Costituzione) la formulazione dei principi generali che regolano l'autonomia regionale e ammette, fra l'altro, espressamente (art. 126 della Carta Costituzionale) anche lo scioglimento dell'organo deliberativo dell'Ente Regione e il funzionamento di una particolare struttura sostitutiva.
Alla luce di questa premessa e della considerazione che per i comuni e le province i principi regolatori della loro autonomia sono rimessi alla competenza del legislatore ordinario, il tipo di sostituzione previsto dall'art. 17, comma 45, della legge 127/97, non sembra contrastare con i principi generali enunciati dal legislatore costituzionale.
L'ulteriore osservazione che il procedimento di cui all'art. 17, 45° comma, non sembra riconducibile ad un controllo in senso tecnico, nel quale di regola, è esclusa ogni attività di carattere surrogatorio o modificatorio degli atti controllati, ma sembra derivare, invece, da una determinata posizione di supremazia e di vigilanza da parte dello Stato nei confronti degli enti minori, induce, quindi, a ritenere infondati i dubbi sollevati sulla legittimità della norma in esame. 
Peraltro, il difensore civico non é un organo della regione, né esercita alcuna attività di controllo sugli atti regionali, per cui, anche per questa ragione, é giocoforza ritenere che la norma in questione non ha attribuito al difensore civico regionale alcun controllo immediato e diretto in senso tecnico degli atti ritardati o omessi da parte dei comuni e delle province
Secondo lo scrivente, il difensore civico regionale viene, in definitiva, ad operare, nel caso d'inattività o di ritardi da parte dell'ente pubblico, attraverso una verifica in via incidentale della legittimità dell'atto, sostituendosi all'organo istituzionalmente preposto alla formazione di determinati atti amministrativi.

La sostituzione commissariale, in cui viene ad atteggiarsi una particolare competenza straordinaria, di ordine funzionale, riveste carattere eccezionale, nel concorso di situazioni eccezionali (omissioni e ritardi).
La norma in questione, torna applicabile, giova ribadirlo, solo nel concorso di omissioni o ritardi, costituendo regola generale la tempestiva formazione degli atti amministrativi da parte dei comuni e delle province; essa non é perciò suscettibile d'interpretazione analogica e tale eccezionalità si atteggia anche nella brevità del termine entro il quale il commissario ad acta deve operare.
Il termine in questione, proprio perché introdotto da una norma eccezionale, non può perciò costituire oggetto di proroga e, correlativamente, la brevità di detto termine viene a circoscrivere oggettivamente l'ambito di applicazione della norma.
Poiché nell'ambito dei procedimenti amministrativi, composti, cioè, da una molteplicità di atti, si distingue fra sostituzione parziale o totale, a seconda che l'omissione o il ritardo investano o meno un singolo atto, la nomina del commissario, proprio per il suo carattere eccezionale, deve concernere quindi solo il singolo atto omesso o ritardato; gli atti consecutivi, una volta accertata l'omissione o il ritardo, dovranno formare oggetto di altrettanti procedimenti commissariali. 
L'atto omesso o ritardato deve essere, secondo l'art. 17, comma 45, "obbligatorio per legge", per cui se l'accertamento della obbligatorietà costituisce oggetto di giudizio di cognizione da parte del giudice amministrativo, la sostituzione commissariale potrà avere luogo solo nel momento dell'accertamento giurisdizionale dell'obbligo .
Tale "obbligatorietà per legge" può, anzitutto, derivare da un'espressa disposizione di legge (si veda a questo proposito l'art. 17, commi 91 e 93, della legge 127/97, il quale sancisce espressamente l'obbligatorietà della formazione dei regolamenti comunali concernenti il diritto di accesso ai documenti, da adottarsi nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, decorso il quale, l'adozione avviene da parte del commissario ad acta, nominato dal CO.RE.CO).
Altrimenti, il requisito della "obbligatorietà" va desunto dall'ordinamento, attraverso l'individuazione degli effetti che l'atto è destinato a produrre.
L'atto deve, cioè, da un lato, costituire l'estrinsecazione di un determinato obbligo posto a carico di un pubblico ufficio ai fini della produzione di determinati effetti previsti dall'ordinamento per il perseguimento delle finalità istituzionali proprie dell'ente.
Sotto un altro aspetto, la "obbligatorietà" dell'atto deve essere desunta dagli interessi garantiti dall'ordinamento nei confronti di determinati soggetti, che, altrimenti, non potrebbero conseguire quelle utilità che l'ordinamento riconosce loro e che non sono suscettibili di essere altrimenti conseguite.

In definitiva, pur riconoscendo che l'individuazione degli elementi costitutivi dell'atto obbligatorio da luogo a notevoli perplessità e che un elenco non può essere esaustivo, l'individuazione degli elementi costitutivi dell'atto, da sostituirsi da parte del commissario, deve avere luogo necessariamente secondo il paradigma previsto dalla legge, senza alcuna possibilità di introdurvi elementi o situazioni nuove; altrimenti, l'attività sostitutiva viene a risolversi nella formazione di un atto amministrativo diverso.
L'atto obbligatorio per legge, deve, cioè essere vincolato nell'an, nel quando e nel quomodo; siffatto quomodo non si atteggia certo in termini di obbligatorietà, se risulta frutto di discrezionalità politica.
Riconosciuto il carattere eccezionale della misura costituita dalla formazione dell'atto attraverso il commissario, si pone il problema del concorso di questa misura con rimedi alternativi specifici.
Sembra in questo caso necessario accertare se il rimedio alternativo specifico sia rivolto, in modo immediato e diretto, a fare venire meno l'inadempimento dell'ente locale ad un obbligo di legge; in questo caso ritengo che debba essere provveduto secondo il rimedio alternativo specifico e non in termini del controllo sostitutivo previsto dall'art. 17 comma 45. della legge 127/97.

La nomina dei commissari ad acta è stata richiesta nel concorso di molteplici situazioni, quali:

  • l'omessa convocazione di Consiglio comunale per la discussione dell'o.d.g. ritualmente proposto dalla minoranza
  • l'adozione di p.r.g.
  • l'approvazione del conto consuntivo
  • l'approvazione di regolamenti comunali previsti dallo statuto
  • la mancata formazione di conti preventivi e consuntivi da parte di consorzi fra comuni
  • il mancato pagamento da parte di comune di somma portata da decreto ingiuntivo non opposto e la conseguente formazione dei necessari atti ammini-strativi per il pagamento.
  • il completamento di attività espropriative.

In definitiva la nomina del commissario da parte dell'ufficio ha costantemente avuto per oggetto atti da cui non era possibile prescindere, da un lato ai fini dell'ordinato svolgimento della vita dell'ente e, dall'altro, della tutela degli interessi di ordine generale o particolare presidiati dall'atto omesso o ritardato.

In conclusione, mentre da un lato occorre fornire al difensore civico strumenti e risorse adeguati, dall'altro, sembra proponibile l'istituzione di un osservatorio per la tutela dei diritti dei cittadini al fine della creazione di un sistema informativo permanente, avente per oggetto non solo i confronti fra i difensori civici, ma anche i necessari contatti con il mondo della ricerca e con la collettività.

Torino, 14 gennaio 1999