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Relazione del Difensore Civico al Consiglio Regionale - Anno 1998

1. Fonti dell'istituto
2. Interventi espletati - risultati - proposte
3. La Legge 15.5.97 n. 127

1) Fonti dell'istituto

Art. 97 Cost.: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'impar-zialità dell'amministrazione.

L.r. 50/81 Istituzione dell'ufficio del difensore civico.

L.r. 47/85 Norme relative alla estensione delle competenze del difensore civico alle strutture amministrative del Servizio Sanitario e delle UU.SS.LL. operanti nel territorio regionale.

L. 142/90 Ordinamento delle autonomie locali, art.8: Lo Statuto provinciale e quello comunale possono prevedere l'istituto del difensore civico, il quale svolge un ruolo di garante dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale e provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze e i ritardi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini. Lo statuto disciplina l'elezione le prerogative ed i mezzi del difensore civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale e provinciale.

L. 104/92 Legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate.
Art. 36, comma 2: per i procedimenti penali per i reati di cui al comma 1° è ammessa la costituzione di parte civile del difensore civico, nonché dell'associazione alla quale risulti iscritta la persona handicappata o un suo famigliare.
(N.B. Il primo comma di questa norma prevede l'aggravamento delle sanzioni penali per reati di cui agli artt. 527 e 628 del codice penale, nonché per i delitti non colposi contro la persona di cui al titolo XII del libro del codice penale e per i reati di cui alla legge 20 febbraio 1958 n.75, qualora l'offeso sia una persona handicappata).

L. 127/97 Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo.

art. 16 commi 1 e 2:
Difensori civici delle regioni e delle province autonome
1. A tutela dei cittadini residenti nei comuni delle rispettive regioni e province autonome e degli altri soggetti aventi titolo secondo quanto stabilito dagli ordinamenti di ciascuna regione e provincia autonoma, i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitano, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, con esclusione di quelle competenti in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia, le medesime funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali e provinciali.

2. I difensori civici inviano ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati entro il 31 marzo una relazione sull'attività svolta nell'anno precedente ai sensi del comma 1.

art. 17 comma 45:
Ulteriore disposizione in materia di semplificazione dell'attività amministrativa e di snellimento dei procedimenti di decisione e di controllo.

45. Qualora i comuni e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.

Legge 16.6.1998 n.191 (Bassanini - ter)
Modifiche ed integrazioni alle leggi 15.3.97 n. 59 e 15.5.97 n. 127

27. All'articolo 16, comma 1, le parole da: "i difensori civici delle regioni e delle province autonome" fino a: "in materia di difesa, di sicurezza pubblica e di giustizia" sono sostituite dalle seguenti: "i difensori civici delle regioni e delle province autonome, su sollecitazione di cittadini singoli o associati, esercitano, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, limitatamente agli ambiti territoriali di rispettiva competenza, con esclusione di quelle che operano nei settori della difesa, della sicurezza pubblica e della giustizia".

2) Interventi espletati - Risultati - Proposte

Gli allegati alla presente relazione offrono un quadro eloquente dei casi sui quali è stato richiesto l'intervento di questo difensore civico.
A tal fine sono state inserite in apposito paragrafo (contrassegnate con la lettera A) le richieste di intervento relative a situazioni non rientranti nella competenza dell'ufficio, rispetto a cui, tuttavia, sono state illustrate le ragioni declinatorie della competenza.
Come si è rilevato nella precedente relazione, l'istituto risulta noto ai cittadini, i quali sono convinti di ricevere dal difensore civico un'adeguata risposta ai problemi insorti nei confronti dell'amministrazione pubblica.
A tal fine un'adeguata informazione è stata ottenuta attraverso la distribuzione dell'opuscolo "Il Difensore Civico", edito dal Consiglio Regionale.
L'elevato numero dei ricorsi presentati anche su materie non rientranti nella competenza del difensore civico costituisce una riprova sia della conoscenza dell'istituzione, che della convinzione di ottenere adeguate risposte a problemi insorti nei confronti delle pubbliche strutture.

Giova ancora rilevare che, come si evince dall'esame dell'allegato A) frequentemente si è fatto ricorso al difensore civico in ordine a problematiche insorte con le amministrazioni comunali, situazione che costituisce, in definitiva, una assai valida ragione giustificante la istituzione nei comuni del difensore civico.
Come si desume dall'esame degli allegati, talvolta il difensore civico è intervenuto "ex officio"; peraltro, la maggior parte degli interventi è stata richiesta da privati, (in prevalenza) e da enti diversi.
Gli interventi sono stati svolti, nella maggioranza dei casi, attraverso contatti diversi coi funzionari, da parte dei quali è stata, di regola, prestata una buona collaborazione.
Anche nel 1998 talune difficoltà sono state rimosse attraverso la sola illustrazione della competenza attribuita al difensore civico dalla normativa regionale e statale.
I rapporti con le amministrazioni pubbliche, come nel passato, sono stati buoni.
Nella maggioranza dei casi, il cittadino ha potuto ottenere ciò che gli spettava di diritto.
Come in passato, spesso è stato sufficiente un semplice contatto con il funzionario per rimuovere le difficoltà e gli ostacoli lamentati.
Nell'ambito organizzativo, l'organico del personale dell'ufficio, composto da tre unità di settimo livello, da una di quinto livello e da due con contratto a tempo determinato, risulta del tutto inadeguato. Infatti, come si è sottolineato nella pregressa relazione, l'attribuzione operata dalla legge 127/97 di parte dei compiti svolti in precedenza da un organo collegiale (il CO.RE.CO.), ad un organo monocratico (il difensore civico) non è stata seguita da un adeguato aumento dell'organico: particolarmente significativo risulta a tal fine il raffronto con l'organico dell'ufficio del difensore civico della Regione Lombardia, (15 unità) che nell'anno 1997 ha svolto n. 743 interventi.
La precaria situazione dei locali è stata, invece, risolta col trasferimento dell'ufficio nello stabile di piazza Solferino.
La situazione concernente l'organico del personale resta, però, da risolvere auspicabilmente in tempi brevi.
Nella precedente relazione è stata illustrata la normativa che regola l'attività del difensore civico.
In breve, secondo l'art. 4 della L.r. 9.12.1981 n. 50, la richiesta d'iniziativa da parte del cittadino è preceduta dalla valutazione ad opera del difensore civico dell'esperimento delle "ordinarie vie di rapporto con l'Amministrazione" e, quindi, della fondatezza del reclamo; nel concorso di entrambe queste condizioni, il difensore civico apre la procedura rivolta ad accertare la situazione cui la richiesta si riferisce, la quale forma quindi oggetto di esame congiunto da parte dello stesso difensore civico e del funzionario incaricato del servizio. Il sovramenzionato art. 4 non attribuisce, però, in via immediata e diretta, poteri particolari al difensore civico per la definizione della "pratica", rispetto alla quale il difensore civico si limita a stabilire un termine massimo per la definizione, tenuto conto delle esigenze dell'ufficio, comunicando le proprie motivate conclusioni al reclamante, al funzionario, al Presidente della Giunta, e al Presidente del Consiglio Regionale.
Si ribadisce, quindi, che la definizione del caso sollevato col reclamo non compete al difensore civico, ma all'Amministrazione, la quale, peraltro, è tenuta necessariamente a provvedere sulle conclusioni e sui rilievi del difensore civico, dopo l'esame congiunto della situazione.
Nelle precedenti relazioni è stata già evidenziata la necessità di riconoscere al difensore civico la competenza a pronunciare, in via cautelare, provvedimenti provvisori, sostitutivi o modificativi dell'atto impugnato.
Conclusioni e rilievi da parte del difensore civico dovrebbero, cioè, essere presidiati, nel corso della procedura, da appositi provvedimenti cautelari, di efficacia limitata nel tempo, in altre parole fino al momento della definizione della "pratica" da parte dell'Amministrazione.
A tale carenza legislativa si accompagna l'assenza di una normativa concernente la legittimazione processuale del difensore civico, che, giova rilevarlo, non è organo della regione, ma costituisce una particolare struttura nell'ambito di quell'ente, considerando altresì che la legge 127/97 demanda al difensore civico le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione, di informazione, nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato che i rispettivi ordinamenti attribuiscono nei confronti delle strutture regionali.

Al tempo stesso, nell'ipotesi di impugnativa dei provvedimenti assunti, deve essere assicurata la difesa da parte dell'avvocatura regionale.
E ancora, deve essere regolamentata l'attività dell'ufficio, nell'ipotesi di impedimento del difensore civico, attraverso la previsione del compimento, in ogni caso, di attività di carattere urgente.
I principi dell'indipendenza, dell'accessibilità all'ufficio, della flessibilità e della credibilità hanno governato l'attività di questo difensore civico.
Nell'ambito dei problemi affrontati merita un cenno particolare quello, tuttora aperto, relativo ai contributi economici richiesti ai parenti degli assistiti da parte di strutture socio-sanitarie assistenziali, attraverso il richiamo all'obbligo alimentare.
Nella precedente relazione è stato rilevato che l'obbligo patrimoniale può essere imposto solo dalla legge (art. 23 Costituzione), che la normativa vigente non prevede rivalse di sorta nei confronti dei parenti da parte dell'ente che ha erogato l'assistenza e che la prassi, talvolta seguita, del ricorso alla normativa concernente l'obbligo alimentare non può essere condivisa, in quanto i soggetti di tale obbligazione sono, da un lato, l'avente diritto (che non può certo identificarsi con l'ente pubblico) e, dall'altro, l'obbligato, per cui la relativa azione è proponibile solo nell'ambito di questi soggetti.

É stato a suo tempo osservato che non è proponibile da parte dell'ente pubblico l'azione di regresso nei confronti dei coobbligati agli alimenti; prestazioni assistenziali ed obblighi alimentari, infatti, rispondono a presupposti diversi, non sussidiari gli uni rispetto agli altri, costituiti, da un lato, dall'obbligo preminente per lo Stato di garantire l'assistenza e, quindi, la salute e, dall'altro, dall'esigenza, circoscritta all'ambito famigliare, di provvedere l'avente diritto dei mezzi di sussistenza, ove il soggetto non sia in grado di procurarseli con il proprio lavoro.
Sono state poi escluse l'ipotesi di un ingiustificato arricchimento per il parente tenuto alla corresponsione degli alimenti, finché questi non vengano richiesti dall'avente diritto e sia conseguentemente sorto l'obbligo del pagamento ed anche la proponibilità dell'azione surrogatoria per la considerazione che tale mezzo processuale, di carattere sussidiario, ha come presupposto il mancato esercizio di azioni di cui il debitore trascuri la proposizione, facendo, peraltro, salva l'ipotesi di accordi convenzionali fra le parti interessate.
Nell'ambito delle situazioni sottoposte all'esame del difensore civico, particolare rilievo va poi dato alle disfunzioni verificatesi in alcune strutture ospedaliere, alle problematiche insorte nell'ambito di taluni concorsi e, ancora, alla materia urbanistica, limitatamente alle funzioni regionali delegate ai comuni.

3) La Legge 15.5.97 n. 127

L'applicazione della normativa di cui agli artt. 16 (1° e 2° comma) e 17 (45° comma) della legge 127/97, come modificata dalla L. 16.6.1998 n. 191 ha dato luogo a problemi di carattere interpretativo, in parte irrisolti.
Va a questo proposito rilevato che secondo l'art. 16 sovramenzionato il difensore civico può svolgere su istanza di cittadini singoli o associati nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato (eccezione fatta per le materie relative alla difesa, alla sicurezza pubblica, alla giustizia), le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione che l'ordinamento regionale gli riconosce, seguendo ovviamente, il "modus procedendi" stabilito dall'ente locale, di guisa che si impone innanzitutto la necessità di un coordinamento delle normative regionali concernenti le modalità di tali interventi.
Fra gli altri, gli interventi di questo ufficio hanno interessato:
a) l'A.N.A.S.
b) l'I.N.P.S.
c) l'I.N.P.D.A.P.
d) il Provveditorato agli Studi, specie in materia pensionistica
e) la Direzione provinciale del tesoro
f) la Prefettura, con particolare riferimento alla corresponsione delle indennità spettanti agli invalidi civili. A questo proposito rilevo che i tempi relativi per la liquidazione, pur notevolmente ridotti nell'ultimo biennio, per l'impegno profuso dal personale (secondo lo scrivente, meritevole di particolare segnalazione) devono essere ulteriormente abbreviati.
Lo esige l'oggettiva situazione degli aventi diritto, spesso in età avanzata.
Numerosi interventi hanno, infine, avuto per oggetto problemi di trasparenza e partecipazione all'attività amministrativa, di inquinamento e, ancora, di indebita percezione dei tributi e di tardiva restituzione dei tributi stessi.
A tutt'oggi l'attività dell'ufficio è stata esercitata nell'ambito dell'informazione e della sollecitazione.
b) L'art. 17 comma 45, della legge 127/97 stabilisce che, qualora i comuni e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di compiere atti obbligatori per legge, il difensore civico regionale, ove costituito, nomina un commissario ad acta, che provvede entro sessanta giorni dal conferimento dell'incarico.
L'applicazione di tale normativa ha sollevato numerosi problemi.
É stato anzitutto osservato che questa particolare competenza del difensore civico regionale, concernente la nomina di un sostituto, che agisce in nome proprio, va ricondotta all'esercizio di poteri di supremazia, che si estrinsecano, in via generale, nella vigilanza sull'operato degli enti minori.
In definitiva, é pur sempre lo Stato, attraverso l'ordinamento, a incidere sulla vita amministrativa dell'ente locale (comune, provincia).
Poiché la Costituzione (artt.115, 128) garantisce l'autonomia degli enti locali, lo scrivente si è posto in precedenza il problema concernente la legittimità costituzionale della norma in esame, rilevando che l'autonomia degli enti territoriali, riconosciuta dalla Costituzione, va pur sempre circoscritta nell'ambito determinato dall'ordinamento generale, il quale, riserva proprio allo Stato (art. 115 della Costituzione) la formulazione dei principi generali che regolano l'autonomia regionale e ammette, fra l'altro, espressamente (art. 126 della Carta Costituzionale) anche lo scioglimento dell'organo deliberativo dell'Ente Regione e il funzionamento di una particolare struttura sostitutiva.
Alla luce di questa premessa e della considerazione che per i comuni e le province i principi regolatori della loro autonomia sono rimessi alla competenza del legislatore ordinario, il tipo di sostituzione previsto dall'art. 17, comma 45, della legge 127/97, non sembra contrastare con i principi generali enunciati dal legislatore costituzionale.
L'ulteriore osservazione che il procedimento di cui all'art. 17, 45° comma, non sembra riconducibile ad un controllo in senso tecnico, nel quale di regola, è esclusa ogni attività di carattere surrogatorio o modificatorio degli atti controllati, ma sembra derivare, invece, da una determinata posizione di supremazia e di vigilanza da parte dello Stato nei confronti degli enti minori, induce, quindi, a ritenere infondati i dubbi sollevati sulla legittimità della norma in esame.
Peraltro, il difensore civico non é un organo della regione, né esercita alcuna attività di controllo sugli atti regionali, per cui, anche per questa ragione, é giocoforza ritenere che la norma in questione non ha attribuito al difensore civico regionale alcun controllo immediato e diretto in senso tecnico degli atti ritardati o omessi da parte dei comuni e delle province (1).
Secondo lo scrivente, il difensore civico regionale viene, in definitiva, ad operare, nel caso d'inattività o di ritardi da parte dell'ente pubblico, attraverso una verifica in via incidentale della legittimità dell'atto, sostituendosi all'organo istituzionalmente preposto alla formazione di determinati atti amministrativi.

La sostituzione commissariale, in cui viene ad atteggiarsi una particolare competenza straordinaria, di ordine funzionale, riveste carattere eccezionale, nel concorso di situazioni eccezionali (omissioni e ritardi).
La norma in questione, torna applicabile, giova ribadirlo, solo nel concorso di omissioni o ritardi, costituendo regola generale la tempestiva formazione degli atti amministrativi da parte dei comuni e delle province; essa non é perciò suscettibile d'interpretazione analogica e tale eccezionalità si atteggia anche nella brevità del termine entro il quale il commissario ad acta deve operare.
Il termine in questione, proprio perché introdotto da una norma eccezionale, non può perciò costituire oggetto di proroga e, correlativamente, la brevità di detto termine viene a circoscrivere oggettivamente l'ambito di applicazione della norma.
Poiché nell'ambito dei procedimenti amministrativi, composti, cioè, da una molteplicità di atti, si distingue fra sostituzione parziale o totale, a seconda che l'omissione o il ritardo investano o meno un singolo atto, la nomina del commissario, proprio per il suo carattere eccezionale, deve concernere quindi solo il singolo atto omesso o ritardato; gli atti consecutivi, una volta accertata l'omissione o il ritardo, dovranno formare oggetto di altrettanti procedimenti commissariali.
L'atto omesso o ritardato deve essere, secondo l'art. 17, comma 45, "obbligatorio per legge", per cui se l'accertamento della obbligatorietà costituisce oggetto di giudizio di cognizione da parte del giudice amministrativo, la sostituzione commissariale potrà avere luogo solo nel momento dell'accertamento giurisdizionale dell'obbligo .
Tale "obbligatorietà per legge" può, anzitutto, derivare da un'espressa disposizione di legge (si veda a questo proposito l'art. 17, commi 91 e 93, della legge 127/97, il quale sancisce espressamente l'obbligatorietà della formazione dei regolamenti comunali concernenti il diritto di accesso ai documenti, da adottarsi nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, decorso il quale, l'adozione avviene da parte del commissario ad acta, nominato dal CO.RE.CO).
Altrimenti, il requisito della "obbligatorietà" va desunto dall'ordinamento, attraverso l'individuazione degli effetti che l'atto è destinato a produrre.
L'atto deve, cioè, da un lato, costituire l'estrinsecazione di un determinato obbligo posto a carico di un pubblico ufficio ai fini della produzione di determinati effetti previsti dall'ordinamento per il perseguimento delle finalità istituzionali proprie dell'ente.
Sotto un altro aspetto, la "obbligatorietà" dell'atto deve essere desunta dagli interessi garantiti dall'ordinamento nei confronti di determinati soggetti, che, altrimenti, non potrebbero conseguire quelle utilità che l'ordinamento riconosce loro e che non sono suscettibili di essere altrimenti conseguite.

In definitiva, pur riconoscendo che l'individuazione degli elementi costitutivi dell'atto obbligatorio da luogo a notevoli perplessità e che un elenco non può essere esaustivo, l'individuazione degli elementi costitutivi dell'atto, da sostituirsi da parte del commissario, deve avere luogo necessariamente secondo il paradigma previsto dalla legge, senza alcuna possibilità di introdurvi elementi o situazioni nuove; altrimenti, l'attività sostitutiva viene a risolversi nella formazione di un atto amministrativo diverso.
L'atto obbligatorio per legge, deve, cioè essere vincolato nell'an, nel quando e nel quomodo; siffatto quomodo non si atteggia certo in termini di obbligatorietà, se risulta frutto di discrezionalità politica.
Riconosciuto il carattere eccezionale della misura costituita dalla formazione dell'atto attraverso il commissario, si pone il problema del concorso di questa misura con rimedi alternativi specifici.
Sembra in questo caso necessario accertare se il rimedio alternativo specifico sia rivolto, in modo immediato e diretto, a fare venire meno l'inadempimento dell'ente locale ad un obbligo di legge; in questo caso ritengo che debba essere provveduto secondo il rimedio alternativo specifico e non in termini del controllo sostitutivo previsto dall'art. 17 comma 45. della legge 127/97.

La nomina dei commissari ad acta è stata richiesta nel concorso di molteplici situazioni, quali:

• l'omessa convocazione di Consiglio comunale per la discussione dell'o.d.g. ritualmente proposto dalla minoranza
• l'adozione di p.r.g.
• l'approvazione del conto consuntivo
• l'approvazione di regolamenti comunali previsti dallo statuto
• la mancata formazione di conti preventivi e consuntivi da parte di consorzi fra comuni
• il mancato pagamento da parte di comune di somma portata da decreto ingiuntivo non opposto e la conseguente formazione dei necessari atti ammini-strativi per il pagamento. (2)
• il completamento di attività espropriative.

In definitiva la nomina del commissario da parte dell'ufficio ha costantemente avuto per oggetto atti da cui non era possibile prescindere, da un lato ai fini dell'ordinato svolgimento della vita dell'ente e, dall'altro, della tutela degli interessi di ordine generale o particolare presidiati dall'atto omesso o ritardato.

In conclusione, mentre da un lato occorre fornire al difensore civico strumenti e risorse adeguati, dall'altro, sembra proponibile l'istituzione di un osservatorio per la tutela dei diritti dei cittadini al fine della creazione di un sistema informativo permanente, avente per oggetto non solo i confronti fra i difensori civici, ma anche i necessari contatti con il mondo della ricerca e con la collettività.

Torino, 14 gennaio 1999

(1) Il problema concernente l'applicabilità della normativa anche agli atti delle comunità montane è stato risolto positivamente dallo scrivente sul riflesso che secondo l'art. 49 della legge 142/90 le norme sul controllo e la vigilanza dettate per i comuni e le province si applicano, fra l'altro, alle comunità montane.

(2) Questa situazione evidenzia il rapporto fra il procedimento per la nomina del commissario col così detto giudizio di ottemperanza.