Domande di "Arianna" a Carlo BIAGIOLI e Pietro MERCATALI - IDG-CNR Firenze

A: Della nostra collaborazione c'è traccia in varie parti del libro. Voi che siete espressione del mondo della ricerca dovreste concentrarvi sul tema "legimatica e tecniche legislative" che avete studiato a lungo e di cui ho potuto apprezzare e utilizzare molti "nessi". Io vi porrò alcune domande che ho tratto da vostri scritti e lavori.

PM e CB: Legimatica è un neologismo che nasce dall'incontro tra legislazione e informatica: un nuovo settore d'indagine che, per ora, non è altro che un insieme informe di conoscenze, tecniche, strumenti, modelli. Si tratta di conoscenze sviluppate nell'ambito in tutto il processo di produzione ed utilizzazione della norma, dalla sua progettazione fino all'interpretazione.
La legge è un sistema complesso, o meglio più sistemi complessi, nel quale intervengono una molteplicità di variabili incontrollabili ed una massa di conoscenze spesso imperfettamente definite, dotate di dinamicità e soggette a continui assestamenti; è quindi difficilmente riconducibile a modello.

A: Quindi allo stato dell'arte è improponibile l'implementazione e la gestione di un sistema informatico che assista il giurista, abbracciando tutto il percorso della norma giuridica.? Eppure…

CB e PM: In effetti, esistono territori dell'attività giuridica che hanno raggiunto, per la certezza delle conoscenze, per la ripetitività dei meccanismi di produzione e decisione, per la precisa definizione del campo d'intervento, un grado di formalizzazione, che consente l'implementazione di modelli ben formati. Si tratta di piccoli segmenti (che potranno nel tempo ricongiungersi) del percorso giuridico: il drafting legislativo è uno di questi segmenti giunto ad un livello di modellizzazione ormai maturo per l'informatica. La determinazione di regole tecniche per la redazione delle leggi tende a stabilire la certezza formale della norma, attraverso l'adozione di formule univoche, comuni a tutti i produttori normativi. In questo quadro l'informatica può essere uno strumento al servizio della tecnica legislativa o meglio della legistica.

A: Individuato il tipo di contributo che la legimatica può offrire alla tecnica legislativa la domanda successiva suona: è l'informatica che si adatta al modo di fare le leggi o è il modo di fare le leggi che si adatta all'informatica?

PM e CB: Propenderemmo per il primo corno del dilemma anche se la risposta non è definitiva. Certamente l'informatica è una discipline strumentale e deve adeguarsi al campo d'intervento, ma tutti conosciamo le profonde trasformazioni indotte dall'informatica nei settori in cui è stata applicata e quanto influisca sulla produzione (tecniche e tempi di esecuzione) e sull'organizzazione della conoscenza. Possiamo dire che l'informatica ha impresso una accelerazione a quel fondamentale motore dello sviluppo umano che è la trasformazione dell'arte in tecnica.

A: Vedo tracce del pensiero di G.U. Rescigno "Dal rapporto di Giannini alla proposta di manuale unificato per la redazione di testi normativi" poi adottato dalla Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali.

CB e PM: Infatti, con Rescigno si può definire tecnica l'esplicitazione di regole e criteri ricorrenti e generalizzabili nel fare qualcosa (si può quindi insegnare); l'arte è quel tanto di novità sorprendente e appropriata che qualcuno, in riferimento ad un esemplare specifico immette nella tecnica acquisita generando un prodotto che è simile a tanti altri per gli aspetti tecnici, ma è unico per l'arte che manifesta. L'informatica aiuta e costringe a passare dalla tecnica. Cattura quel tanto che c'è di sorprendente e irripetibile nel prodotto artistico, lo seziona, lo frantuma e offre gli strumenti per riprodurlo anche all'inesperto. In questo consiste il lavoro dell'ingegnere della conoscenza: tradurre in modelli ripetibili conoscenze non sistematiche utilizzate da singoli esperti per risolvere problemi e prendere decisioni. È un lavoro questo che la legimatica ha trovato in gran parte già egregiamente svolto nel campo della legistica, pur con finalità non precisamente informatiche.

A: Potreste riprendere la definizione di legimatica?

PM e CB: La legimatica si può definire come lo studio e la progettazione di strumenti, tecniche e metodologie informatiche di ausilio alla produzione legislativa. La legimatica ha sviluppato fino ad ora strumenti d'aiuto alla legistica, ma il suo intervento investe tutte le tecniche di ausilio al processo legislativo. Adattando lo schema proposto da Rescigno e dalla dottrina tedesca gli ambiti di intervento dell'informatica possono riguardare quattro momenti d'attività:
a) attività politica: a monte delle norme costituzionali e statutarie che regolano il processo di formazione di una legge a livello statale e regionale vi è una complessa attività di incontro e definizione di interessi per la ricerca del consenso che coinvolge tutti i soggetti sociali dai quali scaturisce la sostanza del progetto legislativo che spesso viene consegnato ai titolari dell'iniziativa legislativa in forma già strutturata ed elaborata. Queste attività si concludono con un momento decisionale che comprende l'analisi del problema, la scelta degli scopi e l'individuazione delle soluzioni. È improprio ricomprenderle nel raggio d'azione delle tecniche legislative, ma l'informatica potrà forse offrire strumenti tecnici anche in questo campo;
b) attività procedurali: ricomprendono l'analisi delle procedure, a partire dal primo impulso (quale esso sia) esteriorizzato fino all'ultimo evento che precede l'immissione dell'atto nel sistema legislativo;
c) attività di redazione del testo legislativo: riguardano "la traduzione delle intenzioni del legislatore in un testo scritto ufficiale", si occupano cioè della scrittura ed articolazione di un testo normativo secondo regole prestabilite al fine difenderlo tecnicamente formalmente corretto. Questo ambito è stato definito legistica ed è certamente quello dove si è già sviluppato il complesso più ampio ed organico di procedure, regole e strumenti tecnici;
d) attività di analisi di fattibilità e di verifica dell'efficacia dell'atto legislativo: ricomprendono l'analisi utile per valutare l'idoneità e l'adeguatezza di una proposta di legge già formulata a raggiungere gli obiettivi perseguiti e i risultati sperati e l'analisi ex-post di una legge per verificare l'efficacia e valutare gli effetti prodotti dalla sua applicazione sia nella realtà regolata che nel sistema normativo. Le due attività sebbene siano considerate settori distinti, abbiamo preferito ricondurle alla classificazione di "attività di valutazione" perché è pensabile l'adozione di metodologie informatiche affini.

A: Quali strumenti, quali supporti offre o può offrire l'informatica negli ambiti d'intervento delle tecniche legislative?

CB e PM: Il primo contatto tra produzione legislativa e informatica è avvenuto alla fine degli anni sessanta sul piano della documentazione automatica, che è supporto valido e diffuso per tutte le tecniche legislative. Del resto Spiro Simitis - uno dei primi e più eminenti studiosi d'informatica ha sostenuto la validità di questa disciplina proprio come strumento utile al superamento del "labirinto legislativo" che affligge molti stati democratici moderni.

A: Anche "Arianna" vuole contribuire, per quanto possibile, al superamento del "labirinto legislativo" e a sviluppare l'informatica documentaria. Potete soffermarvi sul pensiero di Simitis e sul rapporto tra documentazione automatica e legimatica riprendendo poi il filo del discorso?

PM e CB: Simitis è uno dei primi e più autorevoli assertori dell'utilizzo delle banche dati per risolvere il caos normativo che è soprattutto caos informativo. L'ordinamento legislativo è un insieme di informazioni ridondanti e mal coordinate. Simitis propone l'informatica per organizzare la memoria del legislatore e renderla più facilmente accessibile. Oggi non solo esistono banche dati legislative utilizzate dagli operatori del diritto, ma tutta l'attività legislativa si serve quotidianamente di banche dati giuridiche e non. L'informatica documentaria ha, però, prevalentemente limitato la sua attività a valle dell'entrata in vigore del testo legislativo consentendone la memorizzazione in archivi elettronici per facilitare il suo successivo reperimento. Con la legimatica si propone, invece, un più vasto utilizzo dell'informatica anche a monte dell'entrata in vigore, specie nella fase di redazione del testo.
Rispetto agli ambiti delle tecniche legislative si può ritenere che nelle attività "procedurali" l'intervento dell'informatica sia un terreno maturo. Ogni Assemblea legislativa ha il suo sistema informativo che consente l'accesso ad informazioni relative all'iter di approvazione dei progetti di legge e le stesse procedure di voto sono ampiamente automatizzate.
I metodi e gli strumenti informatici nel campo dell'attività di redazione del testo legislativo hanno invece raggiunto un livello di elaborazione teorica, di inquadramento sistematico e di sperimentazione tecnica a nostro avviso incoraggiante.
Mancano invece modelli strutturati per quanto riguarda l'ambito delle attività politiche e di valutazione anche se si stanno sviluppando, a livello nazionale e regionale, tecniche di simulazione e di analisi dell'impatto regolativo (vedi AIR) e di valutazione ex-post.

A: La legimatica è già al servizio della legistica: potete illustrare meglio questo punto?

CB e PM: La legimatica ha avuto la fortuna di trovarsi a camminare di conserva con il notevole sviluppo della legistica che negli ultimi anni ha prodotto modelli e regole affidabili.
Basta ripercorrere i lavori della Commissione Barettoni (giugno 1981) che ha dedicato un intero capitolo a raccomandazioni, indicazioni e suggerimenti per una migliore redazione tecnica delle leggi poi ampliati e formalizzati nel 1986 nella circolare "Amato", il primo decalogo per la redazione dei testi legislativi, comune alle strutture del Governo e del Parlamento. Poi la legge 400 del 1988 che ha istituito l'ufficio centrale per il coordinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attività normativa del Governo e l'intensa attività di studio delle tecniche di redazione legislativa e di adozione di regole redazionali, condotta dalle Regioni e dall'Osservatorio legislativo interregionale sfociata nel Manuale di regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi (1991). Ne è seguito il commentario informatico al manuale che abbiamo curato con Sartor nel 1993 né va dimenticato l'ampio lavoro di studio e insegnamento svolto presso le Università e alcune scuole di specializzazione (ISLE e ISAPREL). In un decennio sono stati prodotti una serie di strumenti normativi, tecnici e culturali per supportare il lavoro del legislatore, alcuni dei quali hanno già avuto i primi aggiornamenti: la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2 maggio 2001 "Guida alla redazione dei testi normativi" e la seconda edizione del manuale unificato delle Regioni (marzo 2002).
La legistica ha ripreso vitalità con modelli codificati in disposizioni normative o proposti dalla dottrina, dopo essere stata offuscata dal primato della teoria dell'interpretazione. Se l'informatica deve offrire nuovi algoritmi alla legistica, questa deve scoprire l'informatica come strumento idoneo a gestire i modelli che essa ha prodotto. Tanto più che se tali modelli sono computabili dimostrano di essere tecnicamente validi. Non è però pensabile delegare all'informatica la soluzione di tutti quei problemi di vaghezza, incertezza, scarso coordinamento delle norme. Questi sono compiti che restano al "legista" e che vanno affrontati con conoscenze giuridiche, linguistiche, logiche, politiche, ecc. Del resto al convegno di Palermo nel 1989 Rescigno indicò la natura del rapporto fra informatica e legistica: ".. da ora in poi è bene che coloro i quali discutono di questioni relative alla tecnica di redazione degli atti normativi dialoghino costantemente con coloro che possono offrire strumenti informatici. Ciò non vuol dire che dobbiamo diventare tutti esperti in informatica giuridica: vuol dire che l'esperto in diritto collabora con l'esperto in informatica giuridica e viceversa….".